Почему после попыток сокращения российских чиновников их становится только больше

Как и в кризис 2008 года, федеральные и региональные власти наперебой обещают сократить не только расходы на госаппарат, но и самих чиновников. Окажутся ли "лишние" госслужащие на улице, выясняла "Власть".

Елизавета Сурначева

Призывы сокращать чиновников так же стары, как призывы бороться с коррупцией: о том, что госаппарат должен быть "профессиональный, мобильный, дисциплинированный, а не раздутый и разболтанный чиновничий мирок, равнодушный к людям", президент Владимир Путин говорил еще во время своей первой избирательной кампании в 2000 году. Однако с тех времен чиновников стало в полтора раза больше, а призывы сокращать госслужащих и их зарплаты особенно активно звучат во время экономических кризисов.

По данным Росстата, в 2013 году на всех уровнях власти работали 1,55 млн человек. Это 108 чиновников на 10 тыс. человек. Показатель выше, чем в СССР (81 чиновник на 10 тыс. человек в 1988 году). Но статистика не учитывает всех занятых в госсекторе людей. Даже если не брать в расчет военных, полицейских, врачей и учителей, остаются сотрудники госкомпаний, а также бесчисленных государственных и муниципальных унитарных предприятий, бюджетных и казенных учреждений.

О росте числа госслужащих, которых "сокращаешь, а через полгода — та же штатная численность", премьер Дмитрий Медведев говорил, будучи президентом, в 2010 году. В 2011 году вышел указ, согласно которому к 2013 году количество чиновников должно было сократиться на 20%, однако даже формальное число занятых в госорганах к назначенному времени оказалось ниже лишь на 7%.

Теперь Минфин заложил десятипроцентное сокращение расходов на госаппарат в бюджете и ожидает аналогичного сокращения работников госслужбы. Пока Кремль и правительство обходятся урезанием зарплат, регионы предлагают свои варианты административной реформы: мэр Москвы Сергей Собянин обещал сократить треть, губернатор Подмосковья Андрей Воробьев — 45%, а спикер Совета федерации Валентина Матвиенко и вовсе предложила уполовинить количество госслужащих.

Сокращение сотрудника — задача не из легких. "Просто так уволить чиновника нельзя,— говорит директор департамента госслужбы Министерства труда Дмитрий Баснак.— Если должность сокращается и орган реорганизуется, госслужащему обязаны предложить должность, соответствующую его квалификации и стажу. Каждый госорган должен обосновать, почему он уволил этого человека, если в штате есть вакансии. Если вакансий нет, сотруднику может быть предложена работа в другом госоргане и переобучение за счет работодателя. Если другая должность не предлагается, ему выплачивается четыре зарплаты, и только тогда он свободно выходит на рынок". При малейшем нарушении процедуры уволенный чиновник вероятнее всего пойдет в суд: дела о незаконном увольнении с госслужбы не редкость, обращает внимание Баснак. "Один из немногих способов уволить чиновника — это несоответствие занимаемой должности. А как ты докажешь несоответствие, если у него формально пройдены все квалификационные требования и лежит куча наград и благодарностей?" — отмечает бывший министр экономики Московской области Вячеслав Крымин.

Существует несколько способов провести сокращения, не оставляя сотрудников без работы и содержания. Для выполнения целевого показателя в 10% можно вообще никого не увольнять, обойдясь сокращением вакантных должностей. Их, по данным Росстата, 17% в федеральных органах власти, 8% — в регионах и по 4% — в муниципалитетах.

Если этого резерва окажется недостаточно, можно отправить часть сотрудников на заслуженный отдых. Определенный стаж работы на госслужбе дает право чиновнику досрочно выйти на пенсию. По данным Росстата, в 2013 году среди государевых людей было 2% сотрудников старше 60 лет и еще 18% — в возрасте от 50 до 60 лет. "По нашей оценке, не менее 8% областных чиновников в этом году уйдет на пенсию. Сегодня такая тенденция видна",— говорит Смирнова из Московской области.

Для сокращения расходов вовсе необязательно держать всех сотрудников на должностях государственной службы: достаточно перевести их в категорию гражданских служащих или на должности техобеспечения. "В отличие от госслужащих они не получают ежегодные санаторно-курортные выплаты (это уже минус 40 тыс. на человека) и выплаты за классные чины, составляющие от 800 до 3 тыс. рублей. У них нет увеличенного отпуска и намного меньше пенсионное обеспечение",— перечисляет выгоду от перевода сотрудников в другие категории заместитель губернатора Новгородской области Владимир Варфоломеев. Аналогичным образом, скорее всего, закончится и широко анонсированное губернатором Подмосковья Андреем Воробьевым 45-процентное сокращение: около 10% сотрудников уволят, прогнозирует министр Смирнова, еще 35% будут переведены в категорию технических работников.

Наконец, выход может быть найден в переводе особо ценных сотрудников в подведомственные бюджетные и государственные учреждения. Экс-мэр Железногорска (Красноярский край) Геннадий Баховцев вспоминает, что таким образом трудоустроил в муниципальные бюджетные учреждения в 2008 году особо незаменимых сотрудников, например, тех, кто отвечал за земельные отношения.

Особенно часто такая схема используется в Москве. "Например, у нас никого не сокращают во многом потому, что большое количество людей и так формально числится вообще в других ведомствах. Я — в компании-подрядчике, находящейся в собственности московского правительства, еще одна моя коллега — в конторе брата одного из чиновников. Объективная проблема в том, что режутся ставки, и новых людей сейчас набрать почти нереально",— рассказывает сотрудник одного из московских департаментов. Только по данным 2011 года, в столице числилось 340 ГУПов и 26 казенных учреждений. Сколько их по факту занимается кадровым обеспечением работы правительства, доподлинно неизвестно, мэрия на вопрос "Власти" не ответила. Их содержание в 2015 году обойдется московскому бюджету в 480 млрд рублей — это почти треть всех расходов города. Сами московские чиновники "стоят" бюджету всего 29 млрд рублей, 1,8% от всех расходов.

Федеральные органы власти тоже привлекают для работы сотрудников подведомственных организаций, рассказывает чиновник российского правительства: фактически человек работает в министерстве, а юридически числится сотрудником какого-нибудь ФГУПа. Это позволяет платить более высокую зарплату и не обременять сотрудника стандартными ограничениями госслужбы.

Опасения, что людей просто переведут в подведомственные учреждения, есть, соглашается Баснак из Минтруда, но посчитать всех работающих де-юре в ГУПах, а де-факто в министерстве сложно. "Для поиска таких "подснежников" достаточно распечаток с прохода на работу,— говорит министр экономики Московской области Смирнова.— Когда ты видишь, что Иван Иваныч, не являющийся сотрудником, ходит в министерство каждый день, то, скорее всего, он и есть тот самый "внештатный сотрудник" министерства". В Подмосковье, уверяет Смирнова, "подснежников" не нашли.

История с пересаживанием людей в подведомственные учреждения больше характерна для Москвы и Санкт-Петербурга, в регионах такой вариант не пройдет, утверждает профессор ВШЭ, экс-сотрудник администрации президента Олег Матвейчев: "Региональная элита — это как одно большое село, 300-500 человек, которые прекрасно знают, кто где работает. И если людей просто перевести в ГУПы, какие-нибудь коммунисты обязательно растрезвонят об этом на следующем же заседании местного парламента".

Большое число рабочих мест для бывших и нынешних чиновников подарил один из "майских указов" президента, предполагающий создание многофункциональных центров по всей стране. МФЦ — это не государственный орган, а автономное бюджетное учреждение, и его сотрудники госслужащими не являются. Только в Москве открыто уже 100 центров госуслуг, 67 — в Подмосковье, десятки — в регионах. По словам Смирновой, подмосковные многофункциональные центры могут обеспечить работой всех потенциально сокращенных госслужащих. Конечно, сотрудник проигрывает в зарплате и лишается льгот. "Заработная плата специалиста "одного окна" у нас 18 тысяч, у начальника отдела — 27 тысяч. Это понижение, но что лучше: вообще ничего не иметь после сокращения или иметь стабильный заработок?" — рассуждает новгородский вице-губернатор Владимир Варфоломеев.

У нас в основном бабы-разведенки с детьми в возрасте за 40 и дальше, куда они пойдут?

Губернатор Новгородской области Сергей Митин с ужасом вспоминает прошлый кризис 2008 года: поддавшись общероссийской гонке за сокращениями, в области уволили 200 чиновников. Сколько удалось сэкономить на этих чиновниках, он сказать затрудняется, но хорошо помнит, что эти 200 человек серьезно подпортили ему невысокие до сих пор показатели безработицы. "Надо понимать, что в малочисленных районах и 20-30 уволенных человек сразу взрывают рынок труда",— объясняет он, почему не станет повторять прошлых ошибок и совершать резкие сокращения в этот кризис. Экс-мэр Железногорска Баховцев вспоминает прошлые кризисные сокращения также без удовольствия: из 200 сотрудников ЗАТО (закрытого территориального образования) было уволено около 80. "Некоторые сокращения были обоснованы — как, например, ликвидация департамента образования, функции которого перешли на краевой уровень,— вспоминает он.— Но поскольку я был в оппозиции краевой власти, местное телевидение меня за это еще и поливало".

Опыт 2008 года показал, что сокращение госаппарата все равно приводит к дальнейшему росту числа госслужащих. Расходы на содержание и Кремля, и Белого дома с 2012 года выросли в несколько раз. Администрация президента, заявлявшая в 2009 году о сокращении 100 сотрудников из полутора тысяч, к 2014 году разрослась до 1730 человек. К структурам исполнительной власти только за последние два года добавились Министерство Крыма (188 служащих), Министерство Дальнего Востока (179 человек), Министерство по делам Северного Кавказа (130 человек). Недавно было создано Агентство по делам национальностей, периодически поднимается вопрос о создании министерства Арктики, министр экономического развития Алексей Улюкаев на днях предложил создать агентство государственного развития малого и среднего бизнеса.

Кроме роста численности ведомств растет и количество функций государственной власти, добавляет Дмитрий Баснак из Минтруда: например, только противодействием коррупции (положения о соответствующих подразделениях были приняты несколько лет назад) сейчас в органах госвласти занимаются 65 тыс. человек.

Региональные власти, в свою очередь, объясняют постоянный рост числа госслужащих передачей полномочий с муниципального на региональный уровень. По подсчетам Смирновой, подмосковному правительству за прошлый год понадобились дополнительные 281 человек на исполнение переданных полномочий. По словам губернатора Митина, за последние три года область получила из федерального центра дополнительно 26 полномочий, для каждого из которых нужны дополнительные силы. Муниципальные службы, у которых полномочия были изъяты, все равно не сократились: "Полномочия мы забираем, но отвечают за сбор информации и контроль все равно муниципалитеты. Образование стало делом области, но все обеспечение образовательных учреждений — на муниципалитетах",— объясняет Крымов.

Большинство руководителей уже спешат отчитаться о массовых сокращениях. Некоторые из федеральных органов власти даже не стали дожидаться указа Минфина: так, министр по делам "Открытого правительства" Михаил Абызов сообщил "Власти", что уже сократил департамент на 15%. Региональные органы придерживаются цифры в 10%.

Смирнова обещает, что в Подмосковье в итоге будет сокращено 1300 человек, из которых 70% придется не на профильных специалистов, а на кадровиков, бухгалтеров и сотрудников пресс-служб.

Сотрудница одного из департаментов московского правительства рассказывает, что увольнения уже начались. При этом о планах Собянина по сокращению чиновников на треть сотрудники мэрии узнали из интернета. Только четверых проводили со всеми положенными почестями: с выплатой нескольких окладов и предложением трудоустройства в МФЦ, часть сотрудников ушла на досрочную пенсию. Почти у всех остальных чиновников одновременно понизились должности. "Если, к примеру, человек был начальником отдела, а стал главный специалист, с понижением должности уменьшается должностной оклад, премия, выслуга лет. Это может составить около десяти тысяч в месяц",— приводит примерные расчеты собеседница "Власти", зарплата которой без учета ежеквартальных премий и ежегодных компенсаций на медобслуживание составляет 35 тысяч рублей. "Сказали, вот приказ, кто недоволен — на выход, без сокращений и выплат. А у нас в основном бабы-разведенки с детьми в возрасте за 40 и дальше, куда они пойдут?" По ее словам, из 75 сотрудников с начала года департамент покинули уже 15 человек, с июля московские чиновники ждут дальнейших сокращений.

"Заниматься сокращениями сложно,— говорит Андрей Колядин, реформировавший в должности вице-губернатора правительство Воронежской области в 2008-2009 годах.— Это всегда личностная история. Например, занимался реструктуризацией я, а бегали к губернатору другие начальники и доказывали, что им не просто сокращать отдел нельзя, а надо еще и добавить. В результате люди, которые обладали особым даром убеждения или влиянием на губернатора и отстояли свои коллективы. Были люди, которые работали в регионе по договоренности с федеральными чиновниками: допустим, губернатор выбивал для себя дополнительное финансирование, а в ответ его просили трудоустроить человечка, который болтается без дела. Вот этот человечек по два года потом на работу не приезжал".

"Главное — не сокращение, а оптимизация",— заученно повторяют все собеседники "Власти", ведь реформа госаппарата — любимое развлечение бюрократии. Большую концепцию переквалификации госслужбы в августе 2014 года Дмитрию Медведеву отправили эксперты "Открытого правительства". Отклика, по словам Абызова, так и не получено. Министерство труда разработало программу развития государственной службы. Программа также лежит на рассмотрении правительства: Минфин выступает против выделения дополнительных 120 млн рублей на эту программу. Главное же, что сейчас необходимо для будущей оптимизации госаппарата, говорит Дмитрий Баснак из Минтруда,— создание отдельного агентства по вопросам госслужбы и кадров.