Минэкономики заканчивает ревизию ельцинской региональной политики

Минэкономики меняет принцип социально-экономического развития регионов. В подготовленных ведомством "Основах государственной политики регионального развития РФ" впервые предлагается разработать типологию субъектов и в соответствии с этим предоставлять госдотации. Самим субъектам Минэкономики рекомендует искать внутренние резервы развития. Документ призван заменить "Основные положения региональной политики в РФ", принятые в 1996 году Борисом Ельциным. От "Основных положений..." проект "Основ..." отличается радикально. Главы регионов считают, что проект надо было обсудить с ними.

Подготовку указа Владимира Путина об утверждении "Основ государственной политики регионального развития РФ" Минэкономики взяло на себя в рамках развития готовившегося этим же ведомством закона "О стратегическом планировании в РФ" (принят в 2014 году). В окружении первого вице-премьера Игоря Шувалова и вице-премьера Дмитрия Козака "Ъ" сказали, что они не инициировали разработку этого документа. В свою очередь, источник "Ъ" в администрации президента сказал, что это инициатива Минэкономики.

"Основы..." должны быть введены указом Владимира Путина, проект которого также подготовлен министерством. Если документ будет принят, он сменит действующие "Основные положения региональной политики в РФ", принятые указом Бориса Ельцина 3 июня 1996 года. От "Основных положений..." проект "Основ..." отличается радикально. Главное формальное отличие — в тексте Минэкономики практически не обсуждаются принципы федерализма, которые были основой документа 1996 года, пересмотрены и уточнены базовые подходы к финансовым принципам устройства РФ как федерации регионов. В документ, как и в закон "О стратегическом планировании", вносится понятие "макрорегион", не упомянутое ни в Конституции, ни в других законах. Зато появляется понятие "национальные интересы РФ" в сфере регионального развития. В "Основах..." также впервые в законодательстве пытаются обсудить наличие территориальных претензий к РФ со стороны других государств.

Второй крайне важный момент — отказ от прямого принципа "выравнивания условий социально-экономического развития" регионов. Минэкономики предлагает разделить регионы по типам в зависимости от территории, природно-климатических условий, размещения ресурсов, уровня социально-экономического развития. Госполитику предлагается проводить "селективно в соответствии с типологической принадлежностью" региона. В ней должны "преобладать косвенные меры стимулирующего характера (налоговые, таможенные, тарифные, кредитные, страховые и т. д.)". Таким образом, предполагается добиться "бюджетной самостоятельности регионов". "Селективную поддержку субъектов" предлагается проводить "на основе типологии". Калининградский губернатор Николай Цуканов считает, что при распределении регионов по типам должна быть учтена специфика каждого, а критерии разделения должны быть понятными: "Тогда в субъектах федерации будут понимать, на что им рассчитывать". По его словам, важно, чтобы в Минэкономики понимали — "страна большая": "Дальний Восток и Калининградская область удалены от центра — и там и там стоит проблема транспортной доступности, но эти регионы разные".

"То, что регионы разные и в разных условиях развития находятся, это факт, и связано это не только с климатическими условиями, но и с тем, как правительство подходит к промышленной политике в том или ином регионе,— сказал "Ъ" архангельский губернатор Игорь Орлов.— Хотя задача стоит создать равные условия для жизни граждан во всей стране, а не только в регионах, расположенных вокруг центра". По мнению губернатора, нужно выравнивать качество жизни с учетом особенностей регионов.

. Между тем принцип равной обеспеченности всех регионов социальными услугами по единым стандартам провозглашается лишь в отношении "конституционных прав" — по существу, это образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Вместо "выравнивания" Минэкономики предлагает регионам вне "конституционных прав" лишь снижение "диспропорций в уровне и качестве жизни".

Минэкономики в документе указывает ряд положений, по которым Минфин традиционно имеет особое мнение. Впрочем, ведомство Алексея Улюкаева внесло в проект документа главные идеи Минфина в этой сфере. Минэкономики предлагает "сокращать количество субвенций регионам" и расширять состав их собственных доходов, а в перспективе — отказаться от "иных бюджетных трансфертов". Регионам рекомендовано "консолидировать ресурсы и механизмы саморазвития за счет создания условий для изыскания внутренних резервов". Инновацией выглядит идея перевода трансфертов регионам на постоянную целевую основу — после перехода на целевой принцип работы с госпрограммами Минэкономики предлагает сделать то же самое, чего добиваются от министерств, с губернаторами.

В сфере межбюджетных отношений предлагается разделение конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней, а также завершить разграничение полномочий и впервые установить возможность делегирования функций с учетом объективной оценки затрат на их исполнение. По мнению воронежского губернатора Алексея Гордеева, отношения между центром и субъектами должны строиться как между регионами и муниципалитетами. "У большинства муниципалитетов нет базы для выполнения многих полномочий, и мы рассматриваем их взаимоотношения с регионом как систему сообщающихся сосудов — перераспределяем деньги, несем эти полномочия на своих плечах, никому не указываем: "Это твоя задача и мучайся как хочешь"". Он отметил, что "полномочия все уже и так переданы из центра регионам, мы сожалеем только, что многие переданы без соответствующих финансовых ресурсов". Яркий пример — пригородные электрички. Их финансирование ведь не решается. Наверное, еще не раз президент стукнет кулаком, чтобы быстрее решили",— заявил господин Гордеев.

В "Основах..." субъектам РФ предлагается разработать документы, "содержащие оценку их уязвимости по отношению к внешним и внутренним вызовам и рискам, а также систему мер восстановления жизнеспособности в случае реализации данных угроз". Господин Цуканов считает это "своевременным аудитом возможностей каждого региона": "У власти будет видение рисков, и она сможет принимать какие-то системные решения". Игорь Орлов считает оценку уязвимости регионов необходимой мерой.

Профессор РАНХиГС Виктор Нечипоренко признался "Ъ", что "долго искал в документе изюминку, но не нашел". Он отметил отсутствие в нем пунктов о развитии местного самоуправления, о национальном и межконфессиональном вопросе, о приграничном сотрудничестве, особенно в Крыму, Арктике и на Дальнем Востоке. Господин Нечипоренко считает, что "это не стратегия развития, а дежурный документ, просто старый устарел, и его надо было обновить". По мнению президента фонда "Петербургская политика" Михаила Виноградова, Минэкономики пытается понять, что делать с полномочиями, полученными от Минрегиона. "Они пришли к нехитрому выводу, что развитие у регионов разное, поэтому и дотации должны быть разными",— сказал "Ъ" политолог. По его словам, "складывается впечатление, что в Минэкономики начали погружаться в действительность, потом увидели, сколько трудностей, и в итоге получился обычный бюрократический документ". Архангельский губернатор Игорь Орлов отметил, что проект "надо обсуждать с главами регионов. "Такой документ необходим, но его надо было делать совместно, а не создавать в кулуарах министерства",— сказал он.

Дмитрий Бутрин, Наталья Городецкая, Сергей Горяшко, Ирина Нагорных; Всеволод Инютин, Воронеж