Внеочередной саммит ЕС принял проект новой миграционной стратегии

Нелегальная миграция в страны Евросоюза никогда не достигала таких масштабов, как в последние три года. Но проект новой миграционной стратегии — Европейскую повестку дня по миграции — внеочередной саммит ЕС принял только после трагической гибели 800 мигрантов в Средиземном море в апреле этого года.

Надежда Арбатова, заведующая отделом европейских политических исследований ИМЭМО РАН

Новая миграционная стратегия ЕС, подвергающаяся критике со стороны как лидеров ведущих стран ЕС, так и правозащитных организаций, которые выступают с прямо противоположных позиций, содержит немало разумных мер. В частности, необходимость быстрого реагирования на ситуации, связанные со спасением жизни мигрантов на море. По данным ООН, в 2015 году в Средиземном море уже погибли 1800 мигрантов, а, по данным гуманитарных организаций, с 2000-го при попытке пересечь Средиземное море утонуло 22 тыс. человек. В целях спасения жизни людей в три раза увеличен бюджет для операций "Тритон" и "Посейдон", находящихся в ведении Frontex, агентства ЕС по безопасности внешних границ. Очевидно, что южноевропейские страны ЕС — Италия, Греция и Мальта, принимающие на себя основной удар миграционных потоков с юга, не в состоянии сами справиться с наплывом беженцев. Великобритания как страна с самым большим военным бюджетом в Евросоюзе готова выделить три военных корабля и три вертолета для патрулирования акватории Средиземного моря, а Германия направит к берегам Италии три корабля, участвующих в длительной антипиратской операции.

Предусматриваются также операции в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) по выявлению и уничтожению организованной преступности, занимающейся переправкой нелегальных мигрантов в Европу, вплоть до уничтожения судов контрабандистов. Две структуры ЕС — Frontex и Europol — будут задействованы в определении профиля судов контрабандистов и их маршрутов. Поставленная цель уничтожения плавсредств контрабандистов вызывает критику правозащитных организаций, которые предупреждают, что в ходе уничтожения катеров и инфраструктуры, используемой контрабандистами, под огонь могут попасть и сами мигранты. Кроме того, утверждают правозащитники, не исключены ошибки, и уничтожены могут быть рыбацкие лодки, тем самым люди, промышляющие рыболовством, будут лишены средств к существованию. Премьер-министр Италии Маттео Ренци предложил приступить к задержанию и уничтожению судов преступников еще до того, как они покинут ливийский берег, поскольку задержание судов контрабандистов вдали от берегов Ливии, ставшей перевалочным пунктом для беженцев из стран, охваченных конфликтами, лишь облегчает путь мигрантов в Европу. Однако это потребовало бы согласия ливийского правительства, которое сегодня практически отсутствует как таковое, а также одобрения Совета Безопасности ООН. В связи с этим интересно отметить, что лидер британской Партии независимости Найджел Фарадж возложил ответственность за апрельскую трагедию с беженцами в Средиземноморье на Никола Саркози и Дэвида Кэмерона, которые военной операцией в Ливии в 2011 году полностью дестабилизировали ситуацию в этой стране.

Предполагается усиление сотрудничества с третьими странами в контроле над миграционными потоками. И, хотя этот пункт не стоит первым в Европейской повестке дня по миграции, он является одним из самых важных, поскольку проблему нелегальной миграции в страны Евросоюза наиболее эффективно можно решать лишь на дальних подступах к Европе. (Это, кстати, относится и к проблеме международного терроризма). Планируется выделить средства на программы регионального развития и защиты населения, а также учредить к концу года многоцелевой центр в Нигере, который в сотрудничестве с Международной организацией по миграции и Агентством ООН по делам беженцев будет заниматься сбором информации, защитой и размещением беженцев на местном уровне. Евросоюз выделяет €3,6 млрд на решение последствий гуманитарного кризиса в Сирии и размещение сирийских беженцев в Ливане, Иордании, Турции и Ираке.

Руководство Евросоюза предусмотрело также ряд мер, сокращающих стимулы для перемещения нелегальных мигрантов в Европу, в том числе процедуру выдворения нелегалов, которая до сих пор считалась несовершенной и на которой обогащались мафиозные структуры, занимающиеся контрабандой живого товара. Параллельно планируется совершенствовать политику в отношении легальной миграции и предоставления виз трудовым мигрантам, в которых нуждается стареющая Европа.

Самым проблематичным и болезненным пунктом Европейской повестки дня по миграции стал вопрос о введении обязательных квот на распределение мигрантов между странами--членами Евросоюза. Европейская комиссия, исходя из численности населения отдельных стран ЕС, общего объема ВВП, количества уже полученных прошений об убежище и принятых беженцев, а также уровня безработицы, определила для каждой европейской страны минимальное число мигрантов, которое она должна принять. Сегодня около 80% от количества прошений о предоставлении убежища приходится на долю всего нескольких стран — Германии, Франции, Италии, Великобритании, Бельгии и Швеции.

Существующая система распределения беженцев в Евросоюзе базируется на Дублинской конвенции, регулирующей отношения между государствами ЕС при предоставлении статуса беженца. Согласно ее положениям, разбираться с мигрантами, не имеющими документов на право въезда, должна та страна, в которую они обратились с просьбой об убежище. По мнению Германии, Италии, Греции и других сторонников введения мигрантских квот, Дублинская конвенция безнадежно устарела.

Одиннадцать стран ЕС — Великобритания, Франция, Финляндия, Латвия, Литва, Эстония, Чехия, Словакия, Польша, Венгрия и Испания — уже выступили против системы введения квот. Как видно, в группу оппонентов входят очень разные страны и по географии, и по уровню экономического развития, в ней есть и евроскептики, и еврооптимисты.

Сегодняшняя дискуссия о новой миграционной политике на высшем уровне ЕС является единственно правильной альтернативой откровенно ксенофобским настроениям

Несмотря на раскол в ЕС по вопросу о квотах, положительным моментом в сегодняшней дискуссии о мигрантах является то, что впервые лидеры европейских стран открыто и честно заговорили об этой проблеме, которая в силу соображений политической корректности до сих пор отдавалась на откуп националистам и популистам. Какие-либо критические высказывания в адрес мигрантов считались проявлением национализма и отказом от либеральных ценностей. Но именно замалчивание проблем, связанных с миграцией, на фоне рецессии и социальной напряженности в странах ЕС привело к росту национализма и ксенофобии, что, по сути, является самой большой опасностью для развития европейской интеграции. Сегодняшних популистов в странах ЕС, какие бы ключевые темы для своих идеологических кампаний они ни выбирали, объединяет одно — критика ЕС как элитарного проекта для политической верхушки, игнорирующей интересы народа. В связи с этим все громче звучат голоса о необходимости вернуться к "истинным национальным ценностям" как альтернативе европейской идеи.

Когда население находится в постоянном стрессе из-за экономических проблем, неуверенности в будущем, террористической угрозы, преступности, тогда возрастает спрос на политиков-популистов, чутко реагирующих на настроения и озабоченность простых людей. Этим объясняется триумфальное шествие в последние годы правых и левых популистских партий по всей Европе.

Критика популистов, как правило, не лишена основания, а обличение пороков руководства в доступной для народных масс форме традиционно является самой сильной стороной их деятельности. Популисты говорят о том, что может волновать рядового европейца,— об иждивенчестве иммигрантов, нежелании арабской молодежи участвовать в демократических преобразованиях у себя дома, угрозе радикального ислама, который хлынет в Европу вместе с беженцами. По этой причине сегодняшняя дискуссия о новой миграционной политике на высшем уровне ЕС является единственно правильной альтернативой откровенно ксенофобским настроениям. И Брюсселю нельзя просто отмахнуться от критики системы распределения квот.

В позиции стран-оппонентов можно выделить несколько ключевых аргументов. Во-первых, евроскептики считают, что только правительства стран--членов ЕС могут решать, какое количество и каких мигрантов они хотят и могут принять. Никто извне не может навязывать им свою волю. Именно поэтому они выступают против предложения Еврокомиссии сделать исполнение решения о квотах обязательным. Во-вторых, по их мнению, нелегальная миграция незаконна по определению, и превращение ее в законную путем изменения статуса нелегалов подрывает всю систему охраны внешних границ ЕС. В-третьих, они опасаются роста напряженности в своих странах как из-за дополнительного бремени, ложащегося на социальные системы государственной поддержки населения, так и из-за возможной террористической угрозы со стороны радикальных исламистов, проникающих в страны ЕС в рядах беженцев. В связи с этим, по мнению евроскептиков, необходимо проводить различия между теми мигрантами, которые действительно нуждаются в защите и получении убежища, и экономическими мигрантами.

Проблема миграции по своему значению выходит далеко за рамки дискуссии о распределении квот. На одной из международных конференций Хавьер Солана, в прошлом генеральный секретарь НАТО, а впоследствии — верховный представитель ЕС по общей внешней политике и политике безопасности, сказал, что принцип государственного суверенитета, который лежит в основе Вестфальской системы, в наши дни сменили два других принципа — гуманизм и демократия. Но что делать, если ценностные ориентиры находятся в противоречии друг с другом, сталкивая нравственные императивы? Что важнее — толерантность и отсутствие дискриминации, лежащие в основе европейского гуманизма, или сохранение демократии как основы европейского проекта? Что значимее — открытость или безопасность собственных граждан? Ответом на эти вопросы может быть только нахождение правильного баланса между ценностями и определение правильных приоритетов.

Пожалуй, первой важной вехой в переосмыслении проблемы миграции как вызова европейской интеграции стало то, что лидеры крупнейших стран ЕС — Германии, Франции и Великобритании — признали провал мультикультурализма в Европе. Выступая в 2011 году на 47-й Мюнхенской конференции по безопасности, Кэмерон заявил о провале политики "государственного мультикультурализма" и предложил своим европейским партнерам "проснуться и осознать, что же происходит внутри наших границ". Концепция мультикультурализма предполагала раздельное мирное сосуществование разных культур, прежде всего христианской и мусульманской, что было невозможно по определению, поскольку эти культуры находятся на разных стадиях развития. Если универсальным принципом организации политической жизни в Европе к ХХ веке стала секуляризация, то в мусульманском мире ислам является движущей силой социальной и политической жизни, регламентируя через "религиозную волю общества" все — от родов до строительства исламского государства.

Как это ни парадоксально, мультикультурный проект, в основе которого лежал принцип толерантности к другой культуре, показал миру практически полную несовместимость традиционных мусульманских и современных европейских ценностей. Вольтеровская толерантность европейцев кончается там, где отвергаются ценности индивидуальной свободы, рационального сознания и прав человека. В свою очередь, мусульманские общины в принципе не могут примириться с западной культурой и европейскими вольностями вроде женской эмансипации или однополых браков. Причем речь идет не только об иммигрантах, но и о тех, кто уже получил гражданство в странах ЕС, но не обрел вместе с ним европейской идентичности. Совершенно очевидно в связи с этим, что система квот на распределение мигрантов предполагает техническое решение проблемы, которое лишь усугубит ее. Без подлинной интеграции мигрантов в жизнь европейских обществ, которая не может быть достигнута без их желания стать европейцами не только де-юре, но и де-факто, эта проблема не может быть решена. И в этом столкновении ценностей сегодня заключается главный вызов европейскому проекту.