Как принятие поправок в законы стало тенденцией

Закон о банкротстве граждан, который должен был вступить в силу 1 июля, депутаты в последний момент переписали. И сделали это в непрофильном законопроекте об особенностях банкротства в Крыму и Севастополе, изменив первоначальный текст. "Власть" выяснила, что депутатская инициатива не случайность, а дань законодательной моде.

Ольга Плешанова, руководитель аналитической службы юридической фирмы "Инфралекс"

Перенос начала эпохи личных банкротств в России с 1 июля на 1 октября не стал большой неожиданностью: политическое решение о том, чтобы дела о банкротстве граждан рассматривали арбитражные суды, требует времени на подготовку. Неожиданной стала форма, в которой менялся сам закон. Депутаты взяли короткий правительственный законопроект об особенностях банкротства в Крыму и Севастополе, удачно принятый в первом чтении 27 февраля, включили в него гигантский блок поправок, касающихся всех российских граждан, и вынесли на второе чтение. Объем проекта вырос в 15 раз — с десяти до 150 страниц, а текст почти полностью оказался выделен жирным шрифтом (в Госдуме так выделяют поправки), то есть сплошь состоял из поправок. При этом главной поправки, касавшейся переноса даты с 1 июля на 1 октября, в тексте ко второму чтению не было — она выносилась на голосование палаты отдельно и стала известна позже.

Поначалу все выглядело так, будто правила банкротства граждан целиком меняются за две недели до вступления в силу: проект отменял соответствующий раздел закона о банкротстве и взамен приводил новый текст. При сравнении старого и нового текстов, правда, выяснилось, что большинство новых положений дословно повторяют старые и "точечных" изменений не очень много. Чтобы это понять, пришлось дословно вычитывать огромные тексты. Зато метод подготовки поправок юристам показался невероятно быстрым: "копипастом" скачали текст имеющегося закона, автоматически заменили "суд" на "арбитражный суд" и местами добавили новые пункты.

Текст законопроекта, полностью выделенный жирным шрифтом, я впервые увидела летом 2004 года: речь шла о части "жилищного пакета", касающейся государственной компенсации в 1 млн руб. за потерю жилья. Законопроект занимал буквально пару страниц — в нем хотели максимально ограничить истребование имущества у добросовестного приобретателя (ст. 302 Гражданского кодекса) в обмен на компенсацию собственнику, лишившемуся квартиры. Такая поправка отвечала интересам ипотечных банков. Ученые подвергли проект жесточайшей критике, настаивая на сохранении основополагающих норм Гражданского кодекса, включая ст. 302. Проект переписали: компенсацию установили для добросовестного приобретателя, лишившегося купленной квартиры. Компромисс, однако, не заработал, государство компенсаций не платило, и недавно дело об отказе пришлось решать Конституционному суду.

На методы переписывания законопроектов обратил внимание президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. В последнее время к экспертам все чаще поступают законопроекты, вынутые из-под думского "сукна" и измененные до неузнаваемости. Поправки, многократно превышающие по объему базовые законопроекты, нередко исходят от правительства и касаются в основном земельных вопросов. В июне 2013 года, например, совет обсуждал 250-страничный проект поправок в Земельный кодекс: правительство решило "привязать" их к депутатскому законопроекту, связанному с Градостроительным кодексом и принятому в первом чтении в июне 2007 года (проект N432575-4). Поправками ко второму чтению правительство предлагало ввести в Земельный кодекс новую главу, позволяющую без торгов предоставлять государственные и муниципальные земли для "комплексного освоения территорий". Законопроект ко второму чтению вырос почти в десять раз, но принятие пока не состоялось.

Другой земельный закон, подготовленный по такой же технологии, был принят в декабре 2014 года и действует с 1 апреля. Депутатский законопроект, принятый в первом чтении в 2011 году, дополнили новой большой главой Земельного кодекса о порядке изъятия земельных участков для госнужд. Основную часть поправок также предложило правительство. Круг инициаторов изъятия земель расширился — ходатайствовать об изъятии перед органами власти могут естественные монополии, недропользователи, включая частные компании. Они же будут проводить оценку изымаемых участков для расчета компенсации. Заключение совета по кодификации в ноябре 2013 года было отрицательным: проект позволял широкому кругу компаний получать земли без торгов, а принудительное изъятие превращал из исключительной меры в "обычное нормальное явление". По сути, экстраординарные процедуры изъятия земель, предусмотренные для строительства олимпийских объектов в Сочи или для строительства дорог в Новой Москве, делались общим правилом.

В принятом законе круг инициаторов изъятия земель удалось несколько ограничить. Экспертов, однако, уже тогда возмутило, что проект, подготовленный ко второму чтению, кардинально отличается от принятого в первом чтении, когда обсуждается концепция. Происходит подмена законопроекта, при этом концепция нового проекта на публичное обсуждение уже не выносится, пояснительная записка к нему не прилагается. Вместо поэтапной работы над законопроектами новые правила вбрасываются на промежуточных (а нередко финальных) этапах прохождения проектов, преподнося самые неожиданные сюрпризы. В регламенте Госдумы я обнаружила удивительное правило: поправки, изменяющие концепцию законопроекта, принятого в первом чтении, ответственный комитет Госдумы должен выносить в специальную таблицу N4 и рекомендовать к отклонению (п. 5 ст. 121). На практике таблицу N4 я не встречала: депутатам хватает таблицы N1 (поправки, рекомендованные к принятию) и таблицы N2 (поправки, рекомендованные к отклонению). Впрочем, сам думский регламент, принятый в 1998 году, менялся 126 раз.

На "выходе" многие нормы менялись до неузнаваемости, удивляя не только разработчиков, но и их оппонентов

За последние 20 лет законотворчество в России успело пройти путь от депутатских фантазий вроде восстановления конституционной монархии до правительственной монополии и почти автоматического одобрения инициатив чиновников. В 90-е годы разные министерства лоббировали свои проекты через депутатов, поправки в один и тот же закон часто шли в разных "пакетах", работу над которыми обособленно вели разные думские комитеты. В результате принятые поправки нередко противоречили друг другу. Централизация законотворчества в правительстве, однако, тоже не дала ожидаемого результата: вместо проработанных, выверенных и качественных проектов получили бесконечную лавину поправок в действующие законы, называемую законодательной инфляцией и взбесившимся принтером. Признанными рекордсменами по числу изменений стали Налоговый, Земельный кодексы, закон о банкротстве, немало изменений претерпели Уголовный кодекс (УК) и Кодекс об административных правонарушениях.

О проблеме бессистемных изменений уголовного законодательства три года назад стал говорить глава думского комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. Он обратил внимание на "шатание" от либерализации УК до ужесточения санкций. Глава комитета предлагал разработать концепцию, на основании которой можно было бы принципиально усовершенствовать УК. Концепция так и не появилась. Сейчас для борьбы с "лоскутным одеялом" Павел Крашенинников с группой депутатов внес в Госдуму законопроект: поправки в УК, а также в Уголовно-процессуальный кодекс вносить можно только самостоятельными проектами, включение норм "в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты или содержащие самостоятельный предмет правового регулирования", запрещается.

Президентский совет по кодификации призывал к концептуальному подходу к земельному законодательству, предлагая подумать о новом Земельном кодексе. История модернизации Гражданского кодекса (ГК), впрочем, показала, что разработка и принятие концепции тоже не гарантируют принятия качественного закона. Проект изменений в ГК, подготовленный на основании утвержденной концепции, подвергся жесткой критике со стороны бизнес-сообщества и ряда министерств. Тем не менее в апреле 2012 года проект был внесен в Госдуму. В конце апреля 2012 года документ был принят в первом чтении, однако уже осенью проект раздробили и стали принимать по частям.

Результат не заставил себя ждать: на "выходе" многие нормы менялись до неузнаваемости, удивляя не только разработчиков, но зачастую и их оппонентов. Эксперты заговорили об утрате контроля над процессом. Ярким примером стал п. 1 ст. 53 ГК об органах управления юридического лица: поправка, вступившая в силу с 1 сентября 2014 года, неожиданно придала руководителям компаний статус представителей со ссылкой на специальные нормы ГК о представительстве и доверенности. Это вызвало невероятную путаницу, связанную с полномочиями руководителей. Ученые и судьи Верховного суда РФ мучительно искали пути решения проблем до тех пор, пока узел не решились разрубить на законодательном уровне. 19 июня Госдума приняла закон, вернувший п. 1 ст. 53 ГК в первоначальное состояние.

Курьез, однако, в том, что и эту поправку в п. 1 ст. 53 ГК, отменившую поправку, пристегнули к совершенно непрофильному законопроекту (N469229-5), касающемуся рынка ценных бумаг. Проект был внесен правительством в 2010 году, принят в первом чтении в начале 2011 года и занимал 45 страниц. Ко второму чтению, состоявшемуся 17 июня нынешнего года, проект "почернел" (стал почти целиком состоять из поправок, выделенных жирным шрифтом), получил более общее название, занял 274 страницы и в нем оказался переписан закон об акционерных обществах.

На заседании 30 марта президентский совет по кодификации гражданского законодательства долго выбирал меньшее зло: поддержать поправку в п. 1 ст. 53 ГК, снимающую множество проблем, или принципиально осудить порочную законотворческую практику, в русле которой идет поправка. Поправку в п. 1 ст. 53 ГК в виде исключения решили все-таки одобрить — за нее активно выступали ТПП РФ и РСПП. Председатель совета, советник президента РФ Вениамин Яковлев назвал редакцию п. 1 ст. 53 ГК, создавшую проблемы, элементарным хулиганством, которое надо не обсуждать, а немедленно исправлять. В итоге совет решил после принятия всех частей проекта изменений в ГК обратиться к президенту РФ с аналитическим докладом о неожиданных нормах, которых эксперты насчитывают уже десятки, и "представлением о состоянии работы над ГК". Но это только про ГК...