Как проверки бизнеса становятся темой для анекдотов

Дощечки от инфаркта, маршрутка как картель, батут-монополист — требования контролеров давно стали предметом анекдотов. Чиновники этих примеров стыдятся — экономика от избыточного регулирования теряет 1,5-7,5% ВВП в год,— но сделать пока ничего не могут.

АРТЕМ НИКИТИН

В 2014 году Роспотребнадзор выписал штраф семи компаниям из Новосибирска: "Рабочие места пользователей ПВЭМ не оборудованы подставками для ног, имеющими ширину не менее 300 мм, глубину не менее 400 мм, регулировку по высоте в пределах до 150 мм и по углу наклона опорной поверхности подставки до 20 град., с рифленой поверхностью и бортиком по переднему краю высотой 10 мм". Местные контролеры сообщили изумленным предпринимателям, что без такой подставки сотрудникам грозят инфаркт и смерть, а для большей убедительности ткнули носом в 10.5 СанПиН 2.2.2./2.4.1340-03. Ни в одном магазине таких подставок не оказалось (и как эта бизнес-идея никому не пришла в голову?). Предприниматели вернулись к инспектору: у вас самих небось тоже нет подставочки. "Как же! — возмутился чиновник.— Вот она. Своими руками сделал. А то инфаркт и смерть". Суд встал на сторону Роспотребнадзора.

По разным оценкам, избыточный госконтроль бизнеса стоит экономике РФ от 1,5% (НИУ ВШЭ) до 7,5% ВВП ("Опора России"). Платить столько власти больше не хотят. Во всяком случае, в январских поручениях Владимира Путина четко сказано о необходимости провести реформу госуправления (курирует министр по делам "Открытого правительства" Михаил Абызов).

Эти разговоры возникают после каждого кризиса, но обычно все заканчивается декларациями. На этот раз, кажется, вопрос стоит серьезнее, запустили даже сайт — "контроль-надзор.рф". Там можно ознакомиться с законопроектом "О государственном и муниципальном контроле", он должен заменить действующий федеральный закон N294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Последний довольно жестко регламентирует плановые и внеплановые проверки и позволил немного снизить их количество. Отказ же от 294-ФЗ в пользу рамочного закона эксперты восприняли в штыки. Из-за разногласий с Минэкономики (автор законопроекта) Абызов даже перенес на 15 октября дату внесения его в правительство. Однако, как известно "Деньгам", обсуждения проекта завершены, сокращать или переписывать его не будут, к 10 сентября Минэкономики планирует окончательно его согласовать и передать в Белый дом.

По словам Сергея Плаксина, замдиректора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, предыдущая версия проекта была больше на 150 страниц, но после согласования из текста убрали все "раздражители" для ведомств. Кроме того, в нем вводятся новые формы контроля (допрос, наблюдение, осмотр территории и прочие), которые процессуально не описаны. "Сейчас контролирующие органы могут применять только проверку, и оснований для этого немного,— говорит Плаксин.— А новый документ создает для ведомств своего рода меню, из которого они смогут выбирать тот же допрос, который сейчас применяется только налоговиками. Движение от частного к общему неизбежно приведет к обратному движению — от общего к частному". Более того, регламентировать новые формы контроля предлагается на уровне правительства, что приведет к протаскиванию ведомствами своих интересов. "То есть из системообразующего,— говорит Плаксин,— закон превращается в рамочный, который может добавить проблем бизнесу".

В Минэкономики считают, что и сейчас контролирующим органам ничто не мешает использовать формы контроля, не предусмотренные законом о проверках. Например, Роскомнадзор проверяет соблюдение правил использования радиочастотного спектра: едет автобус, снимает показатели радиоэфира. "С точки зрения закона о проверках непонятно, что это такое,— говорит директор департамента госрегулирования экономики Минэкономики Алексей Херсонцев.— Однако законом "О связи" это предусмотрено". Фиксация этих форм в базовом законе необходима для перехода к риск-ориентированному подходу: вместо жесткой проверки можно ограничиться предварительным осмотром, опросом и вообще наблюдением, не прибегая к контакту с предпринимателем. Большинство контролирующих органов сейчас этого делать не имеют права. В то же время максимально жестко регламентировать случаи применения этих форм контроля только в законе неразумно, считает Херсонцев, потому что у разных ведомств свои особенности. Кому-то нужны только внеплановые проверки, а кому-то — постоянное наблюдение вместо плановых проверок. "Когда пытаешься все зарегламентировать в деятельности человека, от которого ты при этом требуешь результативности, он включает итальянскую забастовку,— говорит Херсонцев.— Нужно искать баланс, и мы его ищем. Тут нужна гибкость, а эксперты трактуют ее только как почву для коррупции и злоупотреблений". Менее гибкий подход привел к тому, что из 294-ФЗ надзорные органы стали "выходить", теперь он де-факто не действует.

Требования длиною в вечность

По мнению Плаксина, предпринимателей беспокоит не столько количество проверок, сколько непредсказуемость их последствий. Отчасти это происходит из-за огромного количества обязательных требований, которые предприниматель физически не может запомнить или не хочет соблюдать, так как они порой неактуальны, не решают проблему реальной безопасности и даже могут привести к нерентабельности бизнеса.

В Новосибирской области в 2013 году Россельхознадзор оштрафовал компанию, которая занимается хранением и реализацией премиксов для животных. Мол, они должны иметь обязательную государственную регистрацию. Стоимость месячной потребности птицефабрики в добавках — 4,2 млн руб., а исследования обойдутся в 4-8 млн руб. Другой пример — компания продает колбасу, но магазины требуют ветеринарные сертификаты, их ежедневно спрашивают контролеры. Зачем — не ясно. Но стоят они от 500 до 2-3 тыс. руб. за тонну.

Роструд тоже часто проверяет формальности, например наличие графика отпусков или журнала о проведении инструктажа по технике безопасности. Все знают, что это не влияет на то, ходят ли работники в отпуск и был ли инструктаж. "На эту тему есть анекдот,— говорит Плаксин.— Приходит к бизнесмену с проверкой инспектор, видит лопату на щите и говорит: "Так, лопата висит в неположенном месте и не окрашена. Пишите: два нарушения". Бизнесмен хватает лопату, выбрасывает в окно и кричит: "Пишите: одно нарушение, лопаты нет"".

Но не всем хватает такой смекалки. Зооаптеку в Приморье оштрафовали за несоблюдение лицензионных требований: в помещении, где продавались лекарства для животных, не было гигрометра. Впрочем, и препаратов, при хранении которых требуется соблюдение режима влажности, там тоже не было, они были в другом помещении, где гигрометр был. Штраф — 50 тыс. руб. Или еще: бензовозы обязаны тащить за собой громоотвод в виде цепи, которая искрит и может спровоцировать взрыв.

Еще хуже, когда требования не просто противоречат здравому смыслу, но и вообще недоступны. Фермеры жалуются на Россельхознадзор, который использует санитарные правила 1980-х годов. Достать их можно разве что в Ленинской библиотеке. Хотя в Минэкономики уверены, что использовать законодательные акты другой страны (пусть и ушедшей) в принципе незаконно, суды считают иначе. Ведомства ссылаются на то, что у них нет полномочий для разработки новых требований, а жить как-то надо.

Истории абсурда рождаются оттого, что надзорные органы не хотят брать на себя ответственность. Проще поместить в СанПиНы все, что можно, чем проводить их ревизию и брать политическую ответственность за то, что где-то упала картина с железной рамкой, чиркнула о степлер, подожгла лежащие на полу бумажки и спалила весь офисный центр. Поэтому заставить ведомства отменить лишние требования не так-то просто. Так что ведро с песком в кафе должно стоять, и все тут.

Любовь к малым формам

Антимонопольный эксперт Вадим Новиков, старший научный сотрудник РАНХиГС, предлагает сравнивать нынешний госконтроль с рамкой металлодетектора, которая настолько чувствительна, что откликается даже на железо в поливитаминах. То есть слабые с точки зрения здравого смысла нарушения не только замечаются, но и квалифицируются как грубые. "Отсюда появляются, например, идеи нулевого промилле, то есть максимально широкое определение опасного поведения, с тем чтобы все сомнения в опасности трактовались в пользу ее наличия,— говорит Новиков.— И низкие стандарты доказывания, то есть маленькая планка при определении того, что опасное поведение действительно было".

Стремление к тому, чтобы каждый вор сидел в тюрьме, приводит к обратному эффекту: ресурсы ведомств отвлекаются на мелкие нарушения, а на расследования крупных не хватает сил, времени и денег. Среди стран, входящих в антимонопольный рейтинг Global Competition Review, на ФАС приходится 80% дел по "злоупотреблению доминирующим положением". При этом на ФАС приходится 24% сотрудников и 5% совокупного бюджета всех ведомств. "Это означает, что в каждое дело вкладывается меньше, чем в других странах: в 13 раз меньше рабочего времени и в 76 раз меньше бюджета",— говорит Новиков.

Уже из этой реальности рождаются анекдоты из практики ФАС. Помимо ставшего мемом "батутного дела" (двух ИП в Горно-Алтайске оштрафовали за одинаковые цены на прыжки на батутах — 50 руб.) ФАС наказывала детский сад N82 в Санкт-Петербурге за то, что он заказал услугу кейтеринга, а не продукты по отдельности — морковку, капусту и картошку для супа. А в 2013 году ИП Мамоненкова В. В. (водитель маршрутки) обвинили в создании картеля, когда он попросил коллегу-ИП заменить его на маршруте. ООО "Кино Сити Новосибирск" было признано занимающим доминирующее положение на рынке попкорна (в границах торгового центра) и оштрафовано на 2 млн руб.

По данным Новикова, в 2014 году из 1448 заведенных ФАС дел 35% открывалось в отношении малого и среднего бизнеса и только 6% — в отношении 100 крупнейших компаний. В ФАС эти истории абсурда не очень любят и надеются, что четвертый антимонопольный пакет окончательно закроет эту тему (претензии смогут предъявляться только к компаниям с выручкой более 400 млн руб., кроме картелей и запрещенных вертикальных соглашений). Более того, третий пакет уже снизил количество таких анекдотов. Новиков согласен, что дел становится меньше, но доля малого бизнеса в делах ФАС за три года изменилась не сильно (с 39% до 35%). Кроме того, его смущает оговорка в новых поправках: картели ФАС находит в самых причудливых местах.

Решить проблему призван риск-ориентированный подход. "По данным самих ведомств, доля компаний, охваченных ежегодными проверками, даже у лидеров (МЧС, Роспотребнадзор и другие) составляет 15-18% в год,— говорит Плаксин.— То есть компанию одно ведомство проверяет раз в пять-шесть лет. В среднем же ведомства охватывают только 6% компаний (раз в 25 лет). Фактически это означает полное отсутствие госконтроля, так как внеплановые проверки зачастую не приносят результата". Иными словами, реально опасные объекты, о которых все знают, нельзя проверять чаще чем раз в три года, а многие и вовсе избегают проверок. В Минэкономики планируют ввести инструмент чек-листов, где было бы отмечено только несколько самых важных с точки зрения безопасности требований. Но риск-ориентированный подход предполагает совсем другое мышление. Нужно смириться с тем, что мелкие нарушители будут ходить без наказания, небольших пожаров станет больше, а еда окажется нестерильной.

Но такой подход вряд ли способен побороть коррупцию и произвол — реальную причину многих надзорных анекдотов. В 2010 году дальнобойщиков Илью и Романа Карпуниных из Алтайской транспортной компании тормознули в Набережных Челнах за перевес на 2,5 тонны, хотя предыдущие посты они прошли нормально. Они ночевали в машине и протестовали больше месяца. Весы были то ли сломаны, то ли подкручены — непонятно. Суд встал на сторону контролеров — кстати, 90% подобных дел проходит вовсе по перевесу на 100-150 кг.

"Вспоминается еще случай,— говорит Плаксин.— Приходит на свиноферму полиция с проверкой, а следом за ней — ветеринары, которые штрафуют фермера за "присутствие посторонних лиц на объекте". Это шутка такая или сговор?" "Эта история уже за пределами обсуждаемого нами законопроекта,— говорит Херсонцев.— Ведь предприниматели жалуются в основном на нелегальный контроль. А закон описывает добросовестную практику и не может бороться с неофициальным контролем. Это уже вопрос культуры и других методов воздействия".

В Федеральной налоговой службе эту практику удалось побороть с помощью грамотно расставленных KPI для чиновников. Как только результативность стала зависеть от объема собранных налогов, палочная система исчезла сама собой. Но это исключение. Привязать деятельность гаишников или пожарных к количеству смертей и пожаров невозможно. Даже в бизнесе KPI работает только с проектами.

Но главное: общество должно захотеть, чтобы контроля было меньше. На этот счет у Новикова есть еще одна история. У его знакомого на дачу приезжает автолавка: "Появился такой правдолюб и на собрании поднял тему: цены завышены, надо жаловаться, будет знать. И на этом собрании вдруг случилась неожиданная и непривычная для нас вещь: этого мужика вдруг заткнули. Люди рассудили так: автолавка ездить к нам не обязана? Нет. А вдруг перестанет? А автолавка даже с высокими ценами все же лучше, чем никакой автолавки".