Ольга Филина — о новой волне стратегического планирования

Правительство занялось разработкой "Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года". И тут же выяснилось: прежние стратегии не реализованы (расхождение запланированного и полученного — на порядок), планы и обозначенные приоритеты прямо противоречат экономической практике, закон "О стратегическом планировании" не работает... Как с учетом этого багажа найти новый вектор развития — загадка и для правительства, и для экспертов. "Огонек" тоже попытался разглядеть образ российского будущего

Ольга Филина

Итак, процесс пошел. Хотя мы живем в ситуации экономической неопределенности и глобальных рисков, Минэкономразвития России обнадежило: сообщило, что правительство приступило к подготовке "Стратегии социально-экономического развития России до 2030 года". Параллельно с этим активизировалась экспертная дискуссия. Диспут-клуб Ассоциации независимых центров экономического анализа (АНЦЭА), Гайдаровские чтения, круглый стол в Минэкономразвития... Везде и всюду теперь обсуждают стратегии. По мысли правительства, в результате этого бурного проектного творчества страна узнает, как ей жить, уже где-то в начале 2016 года, возможно, даже в феврале.

Ждать осталось недолго, но "Огонек", понаблюдав за дискуссиями в ученых собраниях, решил подвести промежуточные итоги грез о будущем, озвученных главными российскими экономистами в непростой для страны момент.

Где мы находимся

Формально говоря, размышлять над новой Стратегией Россия начала при действующей старой: Концепцию долгосрочного экономического развития (или Стратегию 2020) приняли в 2008 году, "донадстроили" майскими указами президента в 2012-м и вроде бы отменять не собираются. О том, что она является нашим главным ориентиром, говорил и президент страны в ходе своей последней "прямой линии", и глава правительства, недавно выступая перед Госдумой.

Но уже в прошлом году появились верные признаки того, что что-то не так — либо со Стратегией, либо со страной.

— Стратегия существует, всеми одобрена, но не реализуется,— пояснил Евсей Гурвич, глава Экономической экспертной группы, в ходе дискуссии в АНЦЭА.— Например, она предусматривает, что за 2008-2020 годы объем ВВП страны вырастет минимум на 125 процентов. А что в реальности? Если мы возьмем факты на сегодняшний день и объединим с прогнозом МВФ, то окажется, что наш рост составит менее 12 процентов. Расхождение не просто существенное, это расхождение на порядок — в 10 раз! Посмотрим на более свежие, майские, указы президента. Там ставилась задача: повысить производительность труда к 2018 году по сравнению с 2011-м на 50 процентов. Согласно последнему прогнозу Минэкономразвития, который уже считается слишком оптимистичным, она повысится менее чем на 10 процентов. То же касается качественных задач, озвученных в указе: с 2012 года правительство должно было проводить обязательный публичный аудит всех крупных инвестиционных проектов с госучастием. За последний год из Фонда национального благосостояния проинвестировали проектов на 820 млрд рублей. Я не слышал ни об одном случае такого аудита...

Ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов, один из ключевых разработчиков "Стратегии 2020", на критику своего документа отвечает традиционно: проблема не в самом документе, а в его исполнении. Они с Владимиром Мау, ректором РАНХиГС, и другими авторами Стратегии приоритеты якобы выставили правильно: человеческий капитал и инфраструктурное развитие, только вот почему-то в правительстве к ним никто не прислушался, реально сочтя приоритетом пространственное развитие, поддержку ОПК и "нежизнеспособных производств". В результате экономического двоемыслия и расхождения стратегии с тактикой, по мысли Кузьминова, мы получили полную утрату социального доверия и деградацию социальной сферы как таковой. Так что эффект от невыполненной в стране Стратегии не только низкий, но даже отрицательный.

— Посмотрите на социальный портрет нашего населения,— призвал он участников Гайдаровских чтений.— Вот, скажем, 2005 год: средний класс составляет 15 процентов населения, 17 процентов — за чертой бедности, 1/3 населения занята в неформальном секторе. В 2012 году, на пике наших достижений, средний класс дорос до 30 процентов, за чертой бедности осталось 10 процентов населения, зато неформальный сектор поглотил половину работоспособных россиян... А что сейчас? Мы потеряли хорошую динамику по среднему классу, он мелеет на глазах, за год потерял уже 3-4 процента, снова выросло число бедных до 15 процентов, и, что самое тревожное, продолжает расширяться неформальный сектор... Экономика не способствует росту занятости в формальном секторе. И как вообще в такой ситуации мы будем развиваться?..

На этот риторический вопрос сегодня никто отвечать не торопится. Поскольку лозунг "за 10 лет удвоить ВВП" обернулся скромными 27 процентами роста с 2005 года (заметим, мир за то же время вырос на 45 процентов), мы и безо всяких санкций чувствовали себя не очень хорошо, а с ними, кажется, и вовсе потеряли перспективы.

— На мой взгляд, мы в ловушке,— отрезал Леонид Григорьев, главный советник руководителя Аналитического центра при правительстве РФ,— в ловушке среднего уровня развития. Из наших 15 тысяч долларов на душу населения перескочить на 25 тысяч долларов, где живет развитой мир, очень тяжело. Особенно сейчас, когда реальное личное потребление, накопление и государственные расходы упали очень сильно — на 6-10 процентов ВВП. Понятно, что санкции — это в какой-то степени навсегда: элиты очень злопамятны, да и нефть уже не будет стоить так заоблачно дорого, как в тучные годы. Нам предстоят большие трудности, придется адаптироваться!

Как мы планируем

Все вышеперечисленные реплики — лишь малая толика той критики (и, честно говоря, самокритики), которую позволяют себе современные российские экономисты. Академик РАН Абел Аганбегян, один из прорабов перестройки, прислушавшись к подобным дискуссиям, аккуратно заметил: на основе действующих тенденций прогнозов сделать не получится. Потому что действующие тенденции — они больше не про прогнозы, а про апокалиптику. "Что мы будем делать, то и будет",— приободрил академик.

Но вот тут и возникает вопрос, причем отнюдь не риторический: что же мы будем делать? Поскольку на настоящее опереться не получается, а прошлое неприменимо, остается только такой шаткий фундамент, как надежды на будущее. Видимо, поэтому правительство и решило заняться стратегированием. Летом прошлого года был тихо и незаметно принят новый Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (симптоматично и очень по-русски: "Стратегия 2020" создавалась в кризисном, 2008-м, о разработке новой Стратегии задумались тоже только тогда, когда грянул кризис). Этот закон обстоятельно описывал, как и что страна должна планировать: стратегии были разделены на подвиды (бюджетная, научно-техническая, социально-экономическая, безопасности), а также на уровни (теперь своими прогнозными документами — в дополнение к федеральной Стратегии — должны были обзавестись все субъекты и муниципалитеты РФ). А кроме того, она содержала указание конкретных сроков: к январю 2016 года нужно было все подготовить для принятия всех видов стратегий (в том числе загадочную "Информационную систему стратегического планирования", которая сводила бы воедино тысячи программ субъектов и муниципалитетов РФ), а к январю 2017-го — уже утвердить стратегии всех отраслей и всех уровней. Включая, разумеется, самую главную — интегральный федеральный "Стратегический прогноз" на 12 лет и более. Все это, по идее, обещало сделать реальным и объемным "образ будущего" огромной страны.

Но и здесь что-то не заладилось: 2016 год вот уж на носу, а "Информационная система" не вполне готова, порядок координации регионов и ведомств не вполне ясен... Будущее, словом, так и не прорисовывается.

Российские регионы от свалившейся внезапно необходимости — создать свои стратегии развития — до сих пор не пришли в себя. Как поясняет главный научный сотрудник экономфака МГУ Владимир Чая, наиболее предприимчивые из них, как, например, Московская и Ульяновская области, заказали "изготовление" стратегий крупным аудиторским или консалтинговым компаниям, потратив на это миллионы рублей, зато уложившись в рекордные сроки (насколько консалтинговые компании разбираются в региональном развитии — это уже вопрос второй). Другие, как та же Бурятия, пока мучаются, собирают предложения муниципалитетов, переписывают наиболее удачные пассажи из федеральных стратегий прошлых лет... Самое популярное обещание, которое вписывают в программные документы "регионы-троечники",— это все, что есть, удвоить. Видимо, хорошо запомнили лозунг про "удвоение ВВП".

В правительстве обо всех неувязках построения "образа будущего", конечно, осведомлены. Как прозорливо заметил первый заместитель председателя правительства Игорь Шувалов на последних Гайдаровских чтениях, "принять ФЗ о стратегическом планировании — это не значит его, стратегическое планирование, иметь". Но отказываться от поставленной цели федеральный центр тоже не собирается. Просто, ввиду возникших трудностей, решили, по-видимому, начать с главного — с конца. Иначе говоря, в кратчайшие сроки по старинке разработать Стратегию социально-экономического развития на федеральном уровне, учитывающую новейшие риски, а там уж интегрировать ее с прочими стратегиями — разных отраслей и разных регионов. Скептики заметили, что это очередная попытка чинить паровоз на полном ходу. Но поскольку стране срочно нужно будущее, времени на дискуссии нет.

— Это еще Салтыков-Щедрин говорил: "В России за пять лет меняется все, а за двести — ничего",— пояснил "Огоньку" Александр Аузан, декан экономфака МГУ.— В XXI веке мы сменили три стратегических документа (первый — программа Германа Грефа 2010 года, второй — "Стратегия 2020" 2008 года, третий — улучшенная версия "Стратегии 2020" 2012 года), так и не сделав выбора в пользу какого-то из них, то есть остаемся на месте, не ответив на вопрос, куда плывем. В чем проблема? В том, что невозможно построить, скажем, экономическую стратегию, если вы не владеете данными по военному бюджету или по инвестициям в ОПК, или по эволюции силовых структур. А мы ими сейчас не владеем. Экономисты бьются об глухую стену, потому что отсутствует метауровень планирования. Да, принят закон о стратегическом планировании, который предполагает определенную иерархию стратегий, координацию между ними. Но коренным образом ситуация не изменилась. Принимать экономическую стратегию сейчас — это снова стрелять в никуда. Нужен хотя бы еще год, чтобы договориться с основными претендентами на бюджетные деньги, чтобы появился метауровень и все приоритеты выстроились более или менее четко. Будем надеяться, что экспертное сообщество на этот раз услышат.

Почему мы стоим

Евсей Гурвич поддерживает коллег-скептиков, уверяя, что без одобрения слогана "политика для экономики" хотя бы значительной частью элит, разрабатывать экономические стратегии — простое прожектерство.

— Понимаете, у нас полностью упущены политэкономическое моменты: представление о том, что экономика состоит из участников со своими интересами,— считает экономист.— Мышление такое: если есть программа, все должны ее выполнять. Но так не бывает. Нам нужно создать "платежеспособный спрос" на реформы, найти тех субъектов переговорного процесса, которым в нынешней ситуации реально интересно развитие экономики и которые готовы чем-то ради этого развития пожертвовать.

Институт национальных проектов совместно с Экспертным советом при правительстве РФ и "Левада-центром" к Сочинскому форуму подготовили занимательное исследование настроений элит, которое как раз свидетельствует, что найти "жертвенных субъектов" политического процесса в России не так просто, как хотелось бы. В ходе опроса членов Экспертного совета выяснилось, что большинство из них привыкло к "экономическому двоемыслию", при котором все высокие стратегические цели не только не совпадают, но прямо противоречат экономической практике, и это воспринимается как само собой разумеющееся. Когда уважаемых экспертов спросили, какие сферы наиболее приоритетны для вложения бюджетных денег, все тут же, памятуя "Стратегию 2020", как хорошие ученики, сказали: в первую очередь образование и здравоохранение, во вторую — инфраструктура. И только 17 процентов согласились, что хорошо бы вкладываться еще и в ОПК. А вот когда вопрос поменялся: "Как вы думаете, на что реально повысятся бюджетные расходы?",— картинка сменилась на противоположную: на первом месте — ОПК и в самом конце, с 6 процентами,— образование и здравоохранение. Выходит, все знают, как надо, но понимают, что будет сделано, как придется. И это уже какая-то ловушка сознания, а не ловушка экономики...

— Я думаю, что это ловушка короткого горизонта,— считает Александр Аузан.— Реальный горизонт планирования сегодня — это три года, поэтому все элиты заинтересованы вкладываться только в то, что принесет нам существенные выгоды в обозримой перспективе, даже если эти выгоды чреваты проблемами в дальнейшем (вдаль-то никто не смотрит!). До тех пор пока это будет так, в ОПК будут вкладываться, а в образование — нет, кто бы там что ни говорил и ни планировал.

В связи с этим стратегии в России — это скорее попытка заглянуть в облака, чем в даль. Когда воздушные замки рушатся, страну накрывает волна беспокойства: куда же дальше? И так до новой прекрасной грезы. Видимо, популярность апокалиптических прогнозов в последнее время как раз объясняется желанием многих экспертов развеять сонное марево благодушных мыслей о будущем, где Москва превратится в мировой финансовый центр, а Россия покорит Марс.

Все чаще говорят о том, куда мы не хотим, чтобы понять, куда же двигаться. Ярослав Кузьминов внезапно стал предупреждать, что без вложения в социальный капитал (образование и здравоохранение) страна скатится к дикому социальному либерализму, где каждый будет приходить в больницу со своими бинтами. Андрей Клепач, экс-замглавы Минэкономразвития России, уверен, что наращивание трат на ОПК и сокращение — на те же образование и здравоохранение — может привести к разбалансировке экономики, как это было в 1980-х. Сергей Дубинин, глава наблюдательного совета ВТБ, пророчествует: пока мы буксуем, страну затягивает на колею военной модернизации, чреватую очередным обрывом...

А преодолеть экономическое двоемыслие пока все равно не получается. Есть образ будущего, далекий от реальности, и есть реальность, похоже, не имеющая будущего. Кто найдет способ их соединить, может претендовать на звание национального героя.

И напоследок

Все было бы совсем туманно в нашем экономическом будущем, если бы не статистики, пообещавшие в короткие сроки и без лишних затрат увеличить отечественный ВВП. Руководствуются они старым проверенным правилом: не получается исправить факты — исправь их интерпретацию. И вот уже Александр Суринов, глава Росстата, поведал экономистам, что в ближайшее время внесет "изменения в методику подсчета ВВП, увеличив его на 7-10 процентов". Скажете, магия? А вот и нет, следите за руками.

— Сегодня военные расходы находятся в графе "потребление", что, по сути дела, неправильно,— пояснил Александр Суринов.— Мы собираемся поменять к ним отношение: теперь они будут считаться инвестициями, расходами на основной капитал. А еще можно пересмотреть взгляд на жилую ренту — те деньги, который получает владелец от собственного проживания в жилище и проживания в нем третьих лиц. Если подсчитать, 7-10 процентов прироста ВВП простым переносом существующих экономических практик и расходов из одной графы в другую легко обеспечить.

Вот вам и решение. Росстат, правда, обижается, когда экономисты обвиняют его в "подтасовке фактов": мол, на аналогичные системы подсчета ВВП перешли уже и Бразилия, и Австралия, а значит, России — если случилась такая оказия — странно стоять в стороне. К тому же инициативу заокеанских коллег можно творчески развивать в любом удобном направлении. Скажем, разбалансируется бюджет, назовем "расходы" "доходами" — и заживем. Пока не опомнимся, конечно.