Почему закон о регулировании лоббизма никак не могут доработать

Дискуссия о необходимости законодательного регулирования лоббизма идет уже более двадцати лет. "Власть" разбиралась в том, нужен ли России такой закон.

Алексей Алмаматов

Законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей", получивший неформальное название закона о лоббизме, должен был быть внесен в Госдуму в октябре. Однако, до сих пор он еще не получил одобрения правительства, и срок его рассмотрения кабинетом министров неизвестен. В аппарате правительства РФ "Власти" пояснили, что "законопроект пока прорабатывается". Похоже, в трудной истории принятия этого закона, насчитывающей уже более 20 лет, открывается новая глава.

Впервые на уровне исполнительной власти о необходимости регулирования лоббизма заявили при принятии "Национального плана по противодействию коррупции" на 2012-2013 год. В соответствии с этим документом Минэкономразвития должно было организовать "обсуждение вопроса о формировании института лоббизма с представителями различных социальных групп, а также изучить международный опыт регулирования лоббистской деятельности". В следующем плане на 2014-2015 годы уже содержался пункт о разработке нормативной базы для создания в России легального института лоббизма.

До этого неоднократные попытки отрегулировать эту область предпринимали депутаты Госдумы, но каждый раз безрезультатно. В 1995 году депутат Владимир Лепехин впервые внес в Госдуму законопроект, посвященный общению чиновников и бизнеса. Документ прошел первое чтение, получив 117 голосов за, но на этом его движение застопорилось. Последующие попытки не имели и такого успеха. В 1997-м свой проект предлагали депутаты Виктор Зоркальцев и Гаджи Махачев, в 2003-м — фракция СПС. В обоих случаях законопроекты не дошли даже до первого чтения. Правительство их не одобрило, да и широкого обсуждения среди заинтересованного бизнеса не было.

Лишь в Краснодарском крае в 1995 году был принят региональный закон "О правотворчестве", в котором лоббизм определяется как "деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве". Также в 2003 году был принят модельный закон о лоббизме Межпарламентской ассамблеи стран СНГ. Впрочем, его положения никак не отразились на российском законодательстве.

Инициатива Минэкономразвития по регулированию лоббизма родилась из другого поручения ведомству — начать присоединение к Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР). Переговоры с советом организации начались в мае 2007 года. Россия тогда получила рекомендации внести изменения в корпоративное, финансовое, пенсионное и антикоррупционное законодательство. Правда, по правилам неформального клуба любая страна вправе отказаться от той или иной рекомендации, сославшись на "национальную специфику". Рекомендации ОЭСР в этой отрасли для всех государств были изложены в документе "Принципы прозрачности и честности в лоббизме" (Principles for Transparency and Integrity), принятом 18 февраля 2010 года.

В "Принципах" сформулированы четыре задачи: определить термины "лоббизм" и "лоббист" с учетом национального контекста; закрепить четкие правила взаимодействия чиновников с лоббистами; улучшить прозрачность деятельности самих лоббистов, а также обеспечить эффективные механизмы реализации и контроля этих практик с вовлечением представителей заинтересованных сторон. Законопроект, предложенный Минэкономразвития, в первую очередь направлен на решение второй задачи.

Регулирование лоббизма поначалу не стало приоритетным направлением при присоединении к ОЭСР. Обсуждение законопроекта в России началось лишь после представления Дмитрием Медведевым "Национального плана по противодействию коррупции" на 2012-2013. Минэкономразвития на площадке "Открытого правительства" собирало предложения делового сообщества и экспертов. "В 2013 году Минэкономразвития действительно дало поручение РСПП проработать вопросы регулирования лоббизма. Но они собрали очень узкий состав дружественных экспертов, поэтому тема широко не обсуждалась",— рассказала "Власти" эксперт "Открытого правительства", автор книги "Лоббизм по-русски" Ирина Толмачева.

В мире специальные законы по состоянию на начало 2015 года приняли лишь в 11 странах (не считая Евросоюза). Остальные регулируют подобные отношения, внося изменения в другие акты

По итогам обсуждения Минэкономразвития представило в администрацию президента доклад, предлагающий три подхода. Первый — принять специальный закон, регулирующий лоббизм как профессиональную деятельность. Второй — внести точечные корректировки в законодательство по вопросам противодействия коррупции с акцентом на раскрытие информации о взаимодействии должностных лиц с лоббистами. Третий — оставить все как есть, так как основные механизмы регулирования взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в России уже существуют.

В итоге было решено остановиться на втором варианте. Тем более он более популярен в мировой практике. В мире специальные законы по состоянию на начало 2015 года приняли лишь в 11 странах (не считая Евросоюза). Остальные регулируют подобные отношения, внося изменения в другие акты.

Несмотря на то что вступление в ОЭСР в марте 2014 года было приостановлено, Минэкономразвития подготовил законопроект, по которому государственные и муниципальные служащие категории "руководители" (за исключением министров и президента) должны будут ежемесячно отчитываться и выкладывать в интернет информацию о том, с какими представителями бизнеса и НКО они встречались. На граждан возлагается обязанность сообщать на встрече с чиновником, чьи интересы они представляют. Следует отметить, что депутаты отчитываться о своих встречах не должны. По логике авторов закона лоббизм — это "влияние на принятие решений", а оно происходит при подготовке инициатив на уровне департаментов министерств. Что касается депутатов, то центр принятия решений уже давно переместился в органы исполнительной власти.

Большое число контактов выносится за рамки регулирования: встречи, организованные в рамках рабочих групп при госорганах, контрольно-надзорные мероприятия, встречи в рамках конкурсов по закупкам, пресс-конференции, а также встречи, которые проводят сотрудники МИДа и торговых представительств. По мнению авторов закона, нет смысла следить за мероприятиями, в рамках которых чиновники и так должны встречаться с представителями бизнеса (контроль) или когда информация об участниках встреч раскрывается (ОРВ, общественные и экспертные комиссии). "Для сотрудников МИДа и торговых представительств России вся работа — переговоры, содержание которых к тому же обычно является закрытой информацией. А торгпреды — это еще и профессиональные лоббисты от государства, в задачи которых входит содействие установлению контактов между иностранными и российскими организациями в интересах последних",— объяснял в интервью изданию "Экономика и жизнь" автор закона, глава департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Алексей Херсонцев.

Таким образом, Минэкономразвития решило сосредоточиться на одном из серых лоббистских процессов — сфере личных переговоров лоббистов и чиновников, сделав упор на раскрытии информации чиновниками. Стоит учесть, что к настоящему моменту уже создан ряд легальных форм воздействия на процесс принятия решений (оценка регулирующего воздействия, общественные обсуждения законопроектов, публичные консультации). Строго говоря, общественные обсуждения не должны считаться давлением со стороны частного сектора, но подчас бизнес создает "карманные" общественные организации, от имени которых продвигает интересы.

Глава аналитического департамента "Минченко-консалтинг" Кирилл Петров приводит такой пример: "Допустим, Минпромторг или Минэкономразвития объявляет тендер на исследование проблемы, как повлияет повышение пошлин на тот или иной рынок, и выставляет цену в 100 тыс. рублей. За такую сумму это исследование провести невозможно. И компания, заинтересованная в определенных результатах исследования, доплачивает центру, который берется его сделать. В итоге сотрудники министерства получают экспертное заключение. И они могут не знать, откуда заключение реально пришло. Вот это коррупция или нет? Сложно сказать".

Закон уже вводит ряд требований к чиновникам: двухлетний запрет на переход в определенные коммерческие структуры, запрет на счета в иностранных банках, обязательность декларирования конфликта интересов.

Альтернативный законопроект о лоббизме внес в Думу в декабре 2013 года председатель партии "Справедливая Россия" Николай Левичев. Он переносит бремя отчетности на самих лоббистов, а также предполагает создание саморегулируемой организации (СРО), которая будет определять этические нормы и следить за их выполнением. Правительство раскритиковало инициативу, указав на большое количество юридико-технических недостатков. Тем не менее Левичев внес законопроект повторно 7 июля 2015 года, но совет Думы отложил его рассмотрение. "Я говорила с одним чиновником из Минэкономразвития, и он сказал, что такой сладкий кусок пирога, как закон о лоббизме, никто "Справедливой России" не отдаст",— рассказала "Власти" Ирина Толмачева.

Параллельно обсуждению в кулуарах власти росло число бизнесменов, которые хотят работать с государством "по-белому". Во многих крупных компаниях, работающих в самых разных отраслях — от сырьевого сектора до IT,— в 2000-е годы возникли собственные специализированные GR-департаменты (government relations — связи с госорганами). Число сотрудников таких департаментов может достигать 20-30 человек. "Я недавно был на мероприятии в крупной компании, которая выстроила целый отдел GR. А четыре года назад у них была инструкция для GR-директора, которая состояла всего из одного пункта: относить акционерам отчет о своей деятельности",— рассказывает управляющий партнер "Кесарев Консалтинг" (агентства специализирующегося на GR-консалтинге) Евгений Рошков. При этом, по его оценкам, "Москва находится ближе к концу первой десятки в Европе по количеству таких профессионалов. Для сравнения, в Брюсселе их где-то 25-30 тыс. человек. Профессионалы, работающие внутри компаний, составляют где-то 98-99% численности. По моим ощущениям, это около 3 тыс. человек. Сектор консалтинга у нас не развит — примерно 100 человек этим занимается".

В 2013 году эксперты коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" подготовили закрытый доклад "К вопросу о законодательном регулировании лоббизма в РФ", в котором анализировались состояние рынка GR-услуг и проблемы его регулирования на основе опроса 80 практикующих специалистов. Опрос показал, что примерно в 80% всех хозяйствующих субъектов в России нет самостоятельной позиции специалиста по связям с госорганами, и лишь 5-10% субъектов регулярно занимаются GR на постоянной основе, нанимая собственных специалистов.

По мнению авторов доклада, отличительными чертами русского лоббизма стали личное участие владельцев бизнеса в работе органов законодательной и исполнительной власти, широко распространенная практика "вращающихся дверей" (ситуация, когда чиновники переходят на работу в бизнес и наоборот), лидирующие позиции госкорпораций, неэффективный лоббизм потребителей, а также принятие ключевых решений в условиях дефицита информации и в сжатые сроки. Крупный бизнес имеет гораздо больше информации о принимающихся решениях, нежели другие участники рынка, а также обладает большими ресурсами. Высшие чиновники могут при принятии решений ограничить свой круг общения только доверенными лицами из крупных корпораций — закон не определяет, кто именно должен проводить экспертный или общественный контроль. И, конечно, многие чиновники и депутаты по факту являются лоббистами собственного бизнеса, а самым эффективным инструментом оказывается неформальный доступ к первому лицу государства.

В мире регулирование лоббизма устроено по-разному. Американская система предполагает достаточно жесткие процедуры отчетности со стороны лоббистов: они должны зарегистрироваться в специальном реестре, а также указать источники и объемы финансирования. Бремя информирования возложено в первую очередь на них, а не на чиновников. Опрошенные "Властью" эксперты считают, что американская практика не может быть перенесена в Россию: в США действует совершенно иная политическая и правовая система. Само по себе введение реестра лоббистов и легализация этой профессии в России не позволит добиться большей открытости принятия решений, считают и в Минэкономразвития. "Это вряд ли как-то повлияет на тот лоббизм, который ведется в серой зоне запрещенными приемами. Если мы посмотрим, как в мире реализуются рекомендации той же ОЭСР по поводу создания реестров лоббистов, то увидим, что практически всем странам, кроме Канады и США, не удалось получить от него заметного результата",— считает Херсонцев.

В Евросоюзе, наоборот, чиновники должны информировать общественность о встречах, а лоббистам рекомендуется зарегистрироваться в специальном реестре, но пока это добровольная практика. При этом Евросоюз пришел к этому лишь в последние годы. Регулирование вводилось в два этапа. Вначале представителям общественных объединений и бизнеса было рекомендовано зарегистрироваться в специальном реестре. "В прошлом году Евросоюз продвинулся еще дальше, обязав чиновников отчитываться о всех встречах. Примерно раз в месяц — но это касается только средних и высших должностей — европейский чиновник выгружает весь список, с кем он встречался, в открытый доступ. Это еврокомиссары и директоры департаментов и агентств, категория А в нашем понимании. Члены Европарламента по-прежнему не обязаны отчитываться, но многие стали делать это добровольно",— рассказывает Евгений Рошков, который много работал с европейскими клиентами. А реестр стал своеобразным "репутационным фильтром". "В Европе чиновники реально консультируются с этим реестром, чтобы подтвердить встречу. Если вы не представлены в реестре, то с вами просто не встречаются. Не все, но 90-95% чиновников взяли себе такое правило",— объясняет эксперт.

На российском рынке действуют деловые ассоциации, зарегистрированные как НКО, представители крупных компаний, наемные консультанты. "Национальная лига специалистов по связям бизнеса и государства" (GR-лига) также предложила Минэкономразвития обязать всех лоббистов объединиться в СРО. "Сейчас есть очевидный кризис доверия между бизнесом и государством. И одна из причин — скажем так, не совсем профессиональная коммуникация между представителями бизнеса и государства. Но бизнес способен на это повлиять — нужно чтобы с государством работали только профессионалы. Цель СРО — выстроить такой доступ. Можно провести параллели с сообществом нотариусов или аудиторов",— объясняет член GR-лиги и замгендиректора фармацевтического холдинга STADA CIS Иван Глушков.

Глава Baikal Communications Group, бывший директор практики GR в компании "Михайлов и партнеры" Эдуард Войтенко считает, что "идея неплохая сама по себе, но это начало сложного пути, хотя бы по причине того, что есть множество мнений в самом GR-сообществе. В Европе это работает. В России — время покажет. Абсолютно точно, первое с чего нужно начать,— создать кодекс этики и разработать профстандарт. А для этого, как мне кажется, достаточно деятельности профильной ассоциации".

Но автор закона Алексей Херсонцев в разговоре с "Властью" отмечает, что "создание СРО представителей интересов по большому счету ничем не отличается от идеи создания реестра лоббистов с одной лишь разницей, что в данном случае контроль над ведением данного реестра будет осуществляться некой институцией". Кроме того, механизм СРО предполагает имущественную ответственность — возмещение возможного ущерба потребителям. Но какой именно ущерб понесут потребители--заказчики услуг лоббистов, неясно. "Никто не мешает в рамках закона создать СРО с добровольным членством, вовлекать коллег, разрабатывать стандарты, этические кодексы, зарабатывать репутацию, становясь в ней на один уровень с РСПП, "Деловой Россией", ТПП и другими бизнес-объединениями",— считает Херсонцев.

Собственно, крупные деловые ассоциации не нуждаются в СРО: их представители уже входят в различные экспертные советы и общаются с чиновниками напрямую.

Директор департамента по связям с органами государственной власти и законодательству РСПП Ирина Котелевская считает, что государству на данном этапе регулировать рынок лоббизма с помощью обязательного СРО преждевременно. Инициатива должна исходить от самих участников рынка.

Вице-президент Transparency International Елена Панфилова также обращает внимание на то, что общественные организации выпадают из этой конструкции: "До 2/3 лоббистов — вовсе не бизнес, а общественные организации. Фонд Чулпан Хаматовой или фонд "Вера", которые активно предлагают законодательные инициативы в своих сферах деятельности. Они ни в какое СРО не пойдут, это не вяжется с их уставом и к тому же будет отнимать у них много времени и сил".

Так или иначе, Минэкономразвития отказалось на этом этапе от контроля субъектов лоббизма, остановившись на чиновниках. Кстати, в США до недавнего времени работа с представителями исполнительной власти вообще лоббизмом не считалась. Для разных рынков и разных ведомств арсенал методов может различаться.

Минэкономразвития на этом этапе отказалось от контроля субъектов лоббизма, остановившись на чиновниках

Эксперты сдержанно оценивают инициативу Минэкономразвития. "Информация, с кем встречаются руководители департаментов, будет интересна прежде всего двум группам. Первая — это начальство, которое будет контролировать, кто к кому ходит. Вторая группа — это компании, которые будут отслеживать активность своих конкурентов",— считает эксперт "Открытого правительства" Ирина Толмачева.

Член GR-лиги Иван Глушков более скептичен: "И сейчас все крупные компании знают, кто с кем общается. Это не является большим секретом. Возможно, это будет полезно для начинающих игроков". Сам законопроект, по мнению Глушкова, не создает серьезных издержек для бизнеса: "особых плюсов и минусов он не несет, но он сделает взаимодействие государства и бизнеса дороже в тех случаях, когда компания заинтересована в маскировке своих контактов".

"Мне как представителю консалтингового бизнеса эта информация может показать, с какими проблемами регулирования сталкиваются малые и крупные компании на разных рынках. Соответственно, вся эта история скорее интересна рынку GR-услуг, нежели самому государству",— объясняет Глава Baikal Communications Group Эдуард Войтенко.

Вице-президент Transparency International Елена Панфилова не скрывает своего разочарования: "Насчет законопроекта Минэкономразвития есть две новости — плохая и хорошая. Плохая — качество его так себе. Хорошая — он не исключает будущей возможности создать гораздо более полный законопроект. Например, на Западе есть практика legislative footprint — законодательный след. Там отражены все поправки в закон, которые внесли в закон заинтересованные группы: кто, когда и почему. Ничего похожего у нас и близко нет". Николай Левичев, комментируя для "Власти" законопроект Минэкономразвития, отметил, что гражданин, приходящий на прием к госслужащему, не обязан предоставлять никаких документов, подтверждающих его статус и интересы: "Мы все будем с любопытством читать на страницах желтой прессы курьезные истории об очередных лоббистских контактах сельских служащих с самоназванными "представителями" ЛУКОЙЛа, Microsoft или British Petroleum. В результате институт лоббизма будет окончательно дискредитирован в глазах власти и общества".

Ревизор GR-лиги Павел Мельников замечает: "Мы знаем, что российская практика запретов и ограничений не накладывает реальные запреты, она лишь удлиняет плечо достижения цели. Наше советское прошлое с системой двоемыслия по Оруэллу дополнило ее системой двоедействия. Люди исполняют формальные правила, но параллельно совершают поступки, которые находятся в серой нерегулируемой зоне, для достижения собственных целей. Те люди, которые общаются формально или неформально, они продолжат общаться, даже если это будет прописано в законе. Потому что невозможно остановить информацию. Информация — она сильнее людей и пробивает барьеры".