Постпред России Александр Лукашевич рассказал “Ъ” о системном кризисе организации

В конце прошлой недели в Белграде прошла встреча министров иностранных дел стран—членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). О ее итогах, а также о том, почему Россия раскритиковала доклад по Крыму и требует провести финансовый аудит института ОБСЕ, который занимается электоральным мониторингом, постпред России при организации АЛЕКСАНДР ЛУКАШЕВИЧ рассказал корреспонденту “Ъ” ЕЛЕНЕ ЧЕРНЕНКО.

— Как вы оцениваете итоги встречи глав МИДов стран—членов ОБСЕ? Удалось ли российской делегации добиться каких-то практических результатов?

— Российская сторона в целом удовлетворена итогами состоявшегося в Белграде 22-го заседания совета министров иностранных дел государств—участников ОБСЕ. Хотя надо признать, что в целом эти итоги оказались гораздо скромнее чем то, на что мы рассчитывали.

Тем не менее дискуссия министров на заседании была очень содержательной и показала относительную близость подходов в борьбе с современными вызовами безопасности. В этой сфере есть конкретные результаты, чему мы очень рады. Одобрена четкая и содержательная декларация по противодействию терроризму, которая, кстати, была инициирована Российской Федерацией. Отдельные документы приняты по противодействию экстремизму и радикализму, которые ведут к терроризму, а также по борьбе с наркотической угрозой. За последние годы такой объем документов по тематике транснациональных вызовов безопасности, пожалуй, впервые вышел на повестку дня. С этой точки зрения мы весьма довольны. Глава МИД РФ Сергей Лавров подчеркнул в своей речи, что безопасность государств ОБСЕ не может быть обеспечена в отрыве от наращивания совместных действий по искоренению террористической угрозы на южных рубежах общего региона.

Однако не по всем актуальным вопросам удалось прийти к консенсусу. Напомню, что все решения ОБСЕ принимаются с согласия всех 57 государств-участников. Много внимания было уделено миграционному кризису, но, к сожалению, нежелание целого ряда стран, в том числе представляющих Евросоюз, честно и открыто подойти к выявлению коренных причин массового исхода беженцев из региона Ближнего Востока и Северной Африки не позволило выйти на единый текст.

Россия также возлагала большие надежды на то, что ОБСЕ даст четкий сигнал в защиту христиан и мусульман от проявлений религиозной нетерпимости. События последнего времени, в том числе на Ближнем Востоке — в регионе, который прилегает к пространству ОБСЕ, всех ужаснули: разрушения церквей, убийства священников, преследования и казни иноверцев. Все это требовало и требует самого решительного осуждения на международном уровне и последующих не менее решительных действий. К тому же поручение принять два отдельных документа в виде деклараций по христианам и мусульманам содержались в решении прошлогоднего совета министров в Базеле, где была принята соответствующая декларация по борьбе с антисемитизмом.

— Но выполнить это поручение не удалось?

— Да, к сожалению, сейчас этого не удалось сделать из-за местечковых подходов целого ряда государств, которые, разделяя озабоченность трагическими событиями последнего времени, не пошли на принятие раздельных документов. Но эта тема обязательно останется в повестке дня ОБСЕ. Мы будем добиваться реализации прошлогоднего поручения министров и развивать эту тему при германском председательстве (в ОБСЕ.— “Ъ”).

Кроме того — и это для меня совершенно удивительно, не удалось принять короткий текст в развитие дискуссий в ОБСЕ по формуле «Хельсинки + 40» (в Хельсинки в 1975 году был принят основной документ ОБСЕ, Заключительный акт.— “Ъ”) с задачей продолжить диалог по актуальным проблемам европейской безопасности в следующем году. Текст, по сути, не вызывал разногласий, но целый ряд стран на последнем этапе неожиданно поставили резкие ограничители, и в итоге его не удалось согласовать.

— В заявлении МИД РФ по итогам министерской встречи сказано, что это произошло из-за «неконструктивной позиции украинской и некоторых западных делегаций».

— Да. Целый ряд стран выступил против этого, хотя текст вырисовывался. Диалог по формуле «Хельсинки + 40» в последние годы, к сожалению, не принес значимых результатов. Тем не менее в целом у государств—участников ОБСЕ есть понимание, что накопление проблем в сфере европейской безопасности дает повод говорить о том, что процесс «Хельсинки + 40» — это безальтернативный путь на будущие годы. Мы уверены, что германские коллеги этот диалог будут развивать. В своем завершающем заявлении министр иностранных дел ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер говорил как раз о том, что ОБСЕ остается эксклюзивной площадкой для развития диалога и нахождения взаимоприемлемых решений по самому широкому кругу европейских проблем. Тем более с учетом той задачи, которую поставил Астанинский саммит в декабре 2010 года по формированию сообщества безопасности и пространства единой неделимой безопасности в Евро-Атлантике и Евразии.

Подводя черту, подчеркну, что ОБСЕ остается оптимальной, логичной площадкой для широкого диалога и сотрудничества по проблемам безопасности — ведь в организации представлены все государства Евро-Атлантики и Евразии, а ее совместные решения имели и имеют высокую легитимность. Но для принятия таких решений организацию нужно разворачивать в сторону более широкого откровенного межгосударственного диалога и вытаскивать ее из бюрократического застоя, в котором она находится все последние годы.

— Говоря о том, что ОБСЕ находится в системном кризисе, в Москве делают акцент на политизированности ряда институтов ОБСЕ — представителя по свободе СМИ, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и верховного комиссара по делам нацменьшинств. Но никто из западных членов ОБСЕ критику в адрес этих структур не высказывает. Как в такой ситуации Россия намеревается добиться реформ?

— Мы критикуем институты ОБСЕ, но конструктивно, добиваясь реформирования организации, это не критика ради критики. Мы исходим из того, что, если ОБСЕ хочет адаптироваться к потребностям сегодняшнего дня, нужен прочный правовой базис в виде устава организации и четких правил процедур работы ее исполнительных структур. Реформы, о которых мы говорим с 1990-х годов и особенно активно с середины 2000-х, должны обеспечить полную прозрачность методов работы всех институтов ОБСЕ, включая их бюджеты и внебюджетные проекты. Важно добиваться деполитизации гуманитарного измерения ОБСЕ. Нужно упорядочить методы наблюдения за выборами, добиться беспристрастного отношения к свободе СМИ и обеспечения прав национальных меньшинств, ликвидировать позорный для Европы и мирового сообщества феномен безгражданства.

Наша критика направлена против того, чтобы инструментарий ОБСЕ под предлогом его так называемой независимости самовольно использовался одними странами против других. В качестве явного примера такого давления мы приводим проплаченный группой западных стран недавний доклад по Крыму, подготовленный БДИПЧ и верховным комиссаром по делам национальных меньшинств. Для подготовки этого документа не было дано со стороны руководящих органов ОБСЕ никакого специального поручения, и никто не санкционировал этот доклад, который вышел политизированным, однобоким и в значительной степени навредил нашим отношениям с исполнительными структурами ОБСЕ.

— А Россия не потому ли раскритиковала этот доклад, что в нем в негативном свете предстала ситуация в Крыму? Ведь если бы доклад был позитивным для России, Москва вряд ли стала бы критиковать его.

— Нет, я не согласен с таким утверждением. Дело не только в его содержании. Даже притом что большинство коллег в ОБСЕ не принимают нынешние реалии, когда Крым и Севастополь стали частью Российской Федерации, с нами никто даже не консультировался перед составлением этого доклада, понимаете? По сути, он готовился подпольно по явному заказу целого ряда западных делегаций. Это неприемлемо с точки зрения методов работы институтов ОБСЕ. В их мандатах нет прямых указаний готовить целевые тематические доклады. Подобные проекты должны осуществляться в сотрудничестве и диалоге с принимающими государствами. Эти же институты вообразили себя автономными образованиями. Получив мандат, они начали и продолжают действовать по собственным правилам и инструкциям.

Скажем, мы много говорили и продолжаем говорить, что нужно исправлять ситуацию с электоральным мониторингом БДИПЧ, когда критерием выступают некие внутренние инструкции — и по набору наблюдателей, и по системе оценок избирательного процесса. Ничего согласованного в рамках ОБСЕ, то есть между всеми государствами-участниками, на этот счет никаких консенсусных решений не существует. Это ненормальное положение, когда БДИПЧ выступает неким наднациональным арбитром избирательных кампаний. Таких полномочий ему никто не давал. Этим недовольны многие государства—участники ОБСЕ.

— Но не западные. Те же немцы — будущие председатели ОБСЕ — ни разу не критиковали систему мониторинга выборов БДИПЧ.

— А на Запад практически не посылаются группы наблюдателей. Едут эксперты, 10–15 человек, естественно, они не могут все охватить, но собственно такой задачи и не ставится. Западные государства исходят из того, что образец и модель демократии уже состоялась в этой части региона ОБСЕ. А подтягивать к этим стандартам нужно другую — восточную часть.

— Но раз большинство членов ОБСЕ всем довольно, России не удастся добиться изменений.

— Очень трудно понять, почему в одни страны направляются 500–600 человек, а в другие — 10–15, а то и вообще никого. Почему реформы в ОБСЕ не двигаются? Как я уже говорил, решения в ОБСЕ принимаются консенсусом, а западные государства категорически против каких-либо реформ и блокируют любые предложения — и со стороны России, и со стороны других государств (у нас, например, были комплексные предложения с коллегами по ОДКБ и СНГ в 2007 году). Нормативная база деятельности так и остается неурегулированной. Видимо, нужно время, чтобы остальные партнеры дозрели до понимания, что реформы необходимы.

— Вопрос о финансовой стороне работы БДИПЧ. Российские дипломаты говорили, что помимо основного бюджета у бюро есть еще некий внебюджетный «пузырь, который наполняется за счет вливания западников». Каков размер этого «пузыря»?

— Не только наша страна, но и другие государства—участники ОБСЕ высказывают критику и замечания в адрес БДИПЧ. Последний откровенный пример предвзятого отношения и неготовности вести диалог — это совершенно неприемлемая ситуация с бойкотом наблюдения за выборами в Азербайджане. БДИПЧ отказалось вести диалог только потому, что азербайджанская сторона предложила гораздо более скромное присутствие на этих выборах наблюдателей БДИПЧ.

Критика в адрес БДИПЧ носит объективный характер. Ведь до сих пор бюро, которое является, еще раз повторю, исполнительной структурой ОБСЕ, по-прежнему действует как некая автономная организация. Такая самодеятельность в сфере наблюдения за выборами вызывает много вопросов. Вот цифра для сравнения: за последние три года БДИПЧ направило в страны СНГ почти 7 тыс. наблюдателей, а в страны Евросоюза — чуть более 200.

— А потому, что там демократия, а у нас — авторитарные режимы.

— Нет. Принцип работы ОБСЕ таков, что все ее члены являются равными по своему значению и возможностям. Все равны, и ко всем применимы решения, которые принимаются вышестоящими органами организации. У нас, скажем, есть базовый документ, принятый в Копенгагене в 1990 году, который четко сформулировал обязательство приглашать на выборы наблюдателей от ОБСЕ. Это обязательство должно было воплотиться в национальное законодательство. Но многие страны ОБСЕ этого не сделали. Россия сделала это, кстати, одной из первых. А США — нет.

— А что все-таки с финансовой стороной работы бюро?

— Помимо одобряемого всеми государствами сводного бюджета бюро еще реализует множество внебюджетных проектов, особенно в электоральной сфере, то есть фактически работает за деньги, которые дополнительно подбрасывают иностранные доноры, в основном западные страны во главе с США. По имеющимся данным, в настоящее время БДИПЧ осуществляет десятки подобных внебюджетных проектов на сумму несколько десятков миллионов евро. Цель спонсоров совершенно очевидна. Кто платит деньги, тот и заказывает музыку. Эти проекты осуществляются бюро очень нетранспарентно и без какого-либо решения коллективных органов ОБСЕ. Мы настойчиво говорим, что такую ненормальную практику надо менять.

— Но речь о том, чтобы Россия урезала свой вклад в работу ОБСЕ не идет?

— Мы в целом выступаем за снижение существенной нагрузки государств-участников на цели БДИПЧ. Пока эта идея не находит понимания. Большинство стран Запада считает, что следует по возможности нарастить финансовые возможности бюро, в том числе во внебюджетной сфере. Пока бюджетные дискуссии идут очень трудно в рамках сводного финансового документа на 2016 год, и сейчас сложно делать какие-то прогнозы. Наверное, эта ситуация прояснится ближе к концу года.

Но увеличивать размеры своих бюджетных вложений российская сторона не намерена. В нынешних условиях взносы государств-участников в сводный бюджет ОБСЕ и так существенно возросли, включая финансирование специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине.

Наши предложения связаны с оптимизацией расходов бюро, в том числе за счет направления во все страны ОБСЕ более компактных миссий по наблюдению за выборами, как это собственно применяется уже к странам Евросоюза. Также мы добиваемся от БДИПЧ конкретной информации о том, сколько бюро потратило на каждую мониторинговую миссию, чтобы понять, как расходуются общие деньги. Это вполне законный и логичный подход. Но бюро уходит постоянно от предоставления таких данных, и мы вынуждены ставить вопрос перед секретариатом ОБСЕ о проведении аудита БДИПЧ. Мы не стремимся урезать свой вклад, а лишь настаиваем на наведении элементарного порядка и должной финансовой отчетности БДИПЧ.

— А сколько сейчас составляет вклад России в бюджет ОБСЕ?

— Вклад России в сводный бюджет ОБСЕ составляет более €5 млн.

— Недавно в ОБСЕ заявили о планах увеличить количество сотрудников специальной мониторинговой миссии на Украине до 800 человек. С финансово-организационной точки зрения это реалистично?

— Да, видимо, сейчас будет наращивание количества наблюдателей, поскольку расширяются задачи. Это и верификация (соблюдение перемирия и отвода вооружений.— “Ъ”), и соблюдение прав человека на всей территории Украины, защита национальных меньшинств, развитие диалога. Но главное, конечно,— это мониторинг выполнения минского комплекса мер в плане отвода вооружений, складирования и так далее. Мандатом поставлена задача довести число сотрудников миссии до тысячи человек. Это, конечно, не так просто. По состоянию на 1 декабря, в миссии работает 651 наблюдатель, из которых 519 находятся в Донбассе, то есть в зоне конфликта.

— Сколько граждан России в этой миссии?

— От России в миссии 37 человек. Это профессионалы с богатым опытом в сфере миротворчества, охраны правопорядка, военной безопасности и так далее. С учетом наращивания численности состава миссии мы будем выдвигать новых кандидатов на конкурсной основе.

— А каков российский финансовый вклад в работу миссии?

— Российский взнос в бюджет миссии €1,59 млн. Но помимо этих средств в 2014 году мы сделали добровольный внебюджетный вклад в работу миссии в размере €600 тыс.

— Специальная мониторинговая миссия ежедневно публикует отчеты о ситуации в зоне конфликта, и, как правило, в каждом из отчетов содержится критика в адрес как вооруженных сил Украины, так и представителей самопровозглашенных народных республик Луганской и Донецкой областей. Однако Россия власти ДНР и ЛНР вообще никогда не критикует. Почему?

— Миссия ОБСЕ действительно отмечает, что нарушения минских договоренностей в Донбассе происходят по вине обеих сторон конфликта. И это, по сути, в каждом докладе содержится как критика в адрес Киева, так и претензии к провозглашенным народным республикам. Ситуация в регионе, в том числе и динамика событий последних недель, по-прежнему остается очень напряженной.

Мы постоянно призываем к полному и неукоснительному выполнению минского комплекса мер, который является основой мирного урегулирования.

Но Киев, как мы видим, уклоняется и от политической реформы, и от согласования модальности местных выборов в Донецке и Луганске, и от реального отвода вооружений из Донбасса. Реализация ключевых пунктов минских договоренностей стопорится именно из-за того, что Киев по-прежнему отказывается вести прямой диалог и договариваться с Луганском и Донецком.

Мы всегда привлекаем к этому внимание коллег в рамках наших дискуссий в постоянном совете ОБСЕ и на других площадках, в то же время отмечая, что выполнение минского комплекса мер должно осуществляться обеими сторонами. Мы об этом говорим постоянно и публично. Что же касается критики в адрес ДНР и ЛНР, то ее более чем достаточно и со стороны Киева, и со стороны западных стран. Причем большинство этих попыток инсинуировать взято с потолка.

— Получается, что Россия ругает Киев, а Запад и украинские власти ругают ДНР и ЛНР. Конструктивного разговора не получается, потому что каждая сторона выбирает из отчетов ОБСЕ то, что отвечает ее установкам.

— Нет, я бы так не сказал. Даже сама миссия в последнее время отмечает, что основные проблемы с нарушениями идут со стороны вооруженных сил Украины.

— Я бы сказала, что в последних докладах содержится равномерная критика в адрес обеих сторон.

— На последнем заседании контактной группы в Минске крупная проблема возникла именно из-за того, что вооруженные силы Украины заняли в буферной зоне семь населенных пунктов.

— Но при этом они обвиняют ЛНР и ДНР в обстрелах.

— Да, это взаимные обвинения, взаимная критика. Для обсуждения этих вопросов и создан механизм прямого диалога между Киевом, Донецком и Луганском в рамках контактной группы и ее подгруппы по безопасности. За них никто договариваться не сможет. Поэтому здесь общая задача четко соблюдать договоренности, которые были достигнуты в Минске в феврале в рамках комплекса мер. Это относится и к Киеву, и к ополчению.

— Представители США и других стран НАТО выступают за модернизацию Венского документа. Россия к этому готова? Постпред США в ОБСЕ Дэниел Бэр в интервью “Ъ” сказал, что Россия уже внесла свои предложения по этому поводу.

— Антироссийский курс США и НАТО и, в частности, усиление военной активности на восточном фланге альянса исключают возможность достижения каких-либо жизнеспособных договоренностей по углублению мер доверия в военной области в рамках Венского документа. Говорить об этом в условиях нагнетания Западом атмосферы недоверия к России бессмысленно. Продвижению по пути модернизации Венского документа препятствует и неопределенность дальнейшей судьбы режима контроля над обычными вооружениями в Европе, поскольку и тот и другой сюжеты тесно взаимосвязаны.

Мы готовы к диалогу по этим вопросам, чего нельзя сказать о странах НАТО, которые под предлогом событий на Украине взяли паузу в работе над новой договоренностью по режиму контроля над обычными вооружениями в Европе и внятно никак не могут сказать, когда закончится эта пауза.

С учетом вышеизложенного предлагаем на ближайшую перспективу ограничиться точечными мерами совершенствования выполнения Венского документа. Мы исходим из того, что перспективу модернизации Венского документа следует рассматривать в контексте отказа стран НАТО от политики силовой конфронтации с Россией, признания и уважения наших интересов при неизменном условии восстановления нормальных отношений с Российской Федерацией.

— А в чем принципиальная разница между модернизацией Венского документа, к чему Россия не готова, и его совершенствованием, к чему она стремится?

— Модернизация — это пересмотр Венского документа. Мы же говорим о более эффективном выполнении уже действующих положений. Например, необходимо исключить возможность того, что инспекторы, поработав на территории России, приходят к выводу о том, что мы выполняем свои обязательства, а потом в официальном отчете и в высказываниях руководства их страны звучат совсем другие оценки. Разумеется, мы готовы и внести в Венский документ некоторые уточнения, но лишь те, которые абсолютно необходимы. Это касается, в частности, включения в него упоминания нового государства—участника ОБСЕ — Монголии.