20-летней юбилей вступления России в Совет Европы стороны отмечают с особым недоверием друг к другу

Отношения России и Совета Европы находятся в самом глубоком кризисе за 20 лет членства Москвы в этой структуре. Россия фактически отказалась от выполнения большинства взятых на себя обязательств и перестала ориентироваться на "европейские ценности" даже в риторике. А старейшая в Европе международная организация, по сути, признала, что ее базовые принципы теряют актуальность не только за пределами, но и внутри Евросоюза. К окончательному разрыву никто не готов: слишком непредсказуемым кажется мир, в котором у России и Европы не остается даже видимости общих правил игры.

Мария Ефимова; Анна Пушкарская, Санкт-Петербург

К 20-летней годовщине вступления России в Совет Европы (СЕ), которая будет отмечаться 28 февраля, в Москве и Страсбурге подходят без особой торжественности. Когда Россия подавала заявку на вступление в организацию в 1992 году и была принята в нее четырьмя годами позже, официальная риторика говорила о необходимости форсированной интеграции в европейские институты, создании единого правового пространства, что обеспечивалось бы переходом России под юрисдикцию Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), ориентации на "европейские ценности". Сегодня российские парламентарии трактуют обязательства, принятые на себя Россией в 1996 году, как "во многом дискриминационные и излишние". Об этом, в частности, заявил на круглом столе, посвященном 20-летию членства Москвы в СЕ, председатель комитета Совета федерации по международным делам Константин Косачев, с 2004 по 2012 год возглавлявший российскую делегацию в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ). По его словам, форматы российского участия в организации стали следствием довольно краткого внешнеполитического курса, связанного с именем Андрея Козырева — одного их первых реформаторов-либералов постсоветской России.

Кризис этих форматов действительно, как никогда, очевиден сегодня, когда Россия на протяжении уже почти двух лет лишена права голоса и других ключевых полномочий в ПАСЕ. Российская делегация, подвергнутая санкциям в апреле 2014 года, не будет восстановлена в правах раньше октября 2016 года, а возможно, и раньше января 2017-го. Отказавшись запрашивать полномочия в январе этого года, российская делегация сумела первой "хлопнуть дверью" в отношениях с ассамблеей, но было изначально ясно, что в случае запроса Россию опять накажут. Эта ситуация возникла вследствие присоединения Крыма к России и конфликта в Донбассе, которые в Страсбурге расценивают как "агрессию и грубое нарушение украинских суверенитета и территориальной целостности". Однако, если посмотреть на нынешний конфликт ретроспективно, можно видеть, что он стал лишь высшей точкой развития изначальных тенденций.

Проблемы между Москвой и СЕ наметились еще за год до вступления России в эту организацию. В 1995 году депутаты ПАСЕ рекомендовали заморозить процесс рассмотрения заявки России в свете "неоправданного применения силы к гражданскому населению" и "массовых нарушений прав человека" в Чечне. (В той же резолюции Евросоюзу было рекомендовано не ратифицировать Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией; подписанный в 1994 году документ в итоге был ратифицирован лишь тремя годами позже.) В 1996 году членство России стало возможным, однако чеченский вопрос еще не раз оказывался в центре внимания европейских депутатов. За последующие 20 лет список претензий к России нарастал как снежный ком. Как говорила "Власти" эстонский парламентарий Кристийна Оюланд, "Москва всегда вела себя как курящий член клуба для некурящих".

Готовы принять критику, но тон доклада должен быть неидеологизированным и неполитизированным

Россия с 1996 года фигурирует в качестве главной темы более чем полусотни резолюций — чаще, чем какая-либо другая страна, находившаяся под мониторингом СЕ (на втором месте — Украина, на третьем — Турция). Больше половины этих документов, кроме позитивной резолюции 1997 года, касающейся введения в России моратория на смертную казнь (хотя даже по этому пункту к РФ сохраняются претензии: она до сих пор не ратифицировала протокол N6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни), так или иначе осуждают Москву за несоответствие основополагающим принципам организации. Каждая последующая резолюция повторяет в общих чертах тезисы предыдущих, добавляя к ним новые.

Резолюция 2012 года, касающаяся исполнения Россией ее обязательств перед СЕ,— последний из результатов трех мониторинговых миссий (две другие были в 2002 и 2005 годах) — констатирует, по сути, полный регресс страны на пути к "европейским ценностям". Документ, принятый на основе доклада депутатов Андреаса Гросса и Дьердя Фрунды, отмечает, что протесты 2011 года и подъем гражданского общества дают хороший шанс для реформ, однако отдельные позитивные сдвиги (вроде изменений в законодательстве, снижающих электоральный барьер и возвращающих губернаторские выборы) не компенсируют антидемократические тенденции, преследования оппозиции, правозащитников, НКО и независимых СМИ, серьезные изъяны судебной системы (в частности, уменьшения роли прокуратуры в судопроизводстве Совет Европы требует от России с самого ее вступления), несовершенство пенитенциарной системы (отдельная жесткая резолюция была принята после презентации доклада Андреаса Гросса по делу аудитора Hermitage Capital Сергея Магнитского, действия по отношению к которому работников СИЗО квалифицированы как "предполагаемые пытки") и применение в отношении соседних государств "доктрины зон привилегированных интересов".

Последний пункт на протяжении истории отношений России и СЕ всегда был наиболее проблемным. После войны 2008 года в Абхазии и Южной Осетии от депутатов ПАСЕ даже поступали предложения лишить российскую делегацию полномочий в ассамблее. Правда, в той ситуации, в отличие от крымской, большинство в ПАСЕ выступило за "сохранение диалога". C 2008 года были приняты три отдельные резолюции, касающиеся нарушения Россией территориальной целостности Грузии, не говоря уже о том, что на протяжении всей истории членства от России требовали и продолжают требовать вывести войска из Приднестровья. Генеральный секретарь СЕ Турбьорн Ягланд в прошлогоднем интервью The New York Times заявил, что Молдавия может превратиться в еще одну горячую точку Европы, а Приднестровье — стать "вторым Крымом".

Собеседники "Власти" в руководстве совета еще в 2014 году предупреждали, что выход из тупика быстро найден не будет. Когда в 2000 году ПАСЕ подвергла Россию аналогичному наказанию во время второй войны в Чечне, их снятие стало возможным уже через год, когда ассамблея смогла констатировать, что Россия способствует исправлению ситуации с правами человека в республике. Резолюция же апреля 2014 года (основные положения которой впоследствии не раз подтверждались), по сути, предполагает, что выйти из-под санкций Москва может, лишь отдав Крым Украине. И если в минском процессе ассамблея сможет рано или поздно констатировать прогресс, то с "грубым нарушением территориальной целостности Украины" и сделать ничего нельзя, и смириться тоже нельзя. О том, что позиция СЕ не изменится, вопреки заявлениям некоторых российских депутатов о "движении ассамблеи в направлении признания Крыма российской территорией", в очередной раз заявил недавно Турбьорн Ягланд, выступая перед депутатами ПАСЕ на январской сессии.

Большинство собеседников "Власти" в ассамблее, а также в руководящих структурах Совета Европы считают, что в сегодняшней ситуации оснований для снятия санкций с России нет: минские соглашения не выполняются, "российская агрессия" в отношении Украины продолжается, от "незаконной аннексии Крыма" Москва отказываться не намерена. "Российские власти нарушили принципы, принятые всеми членами СЕ после Второй мировой войны, и разрушили доверие между РФ и организацией",— заявил "Власти" бывший докладчик по России Андреас Гросс.

Парадоксально, но, несмотря на непримиримость позиций, все указывает на то, что выход будет найден в ближайшее время и к решению этой задачи уже подключилось руководство СЕ. Турбьорн Ягланд, который ранее демонстративно дистанцировался от проблем между членами российского парламента и ПАСЕ, недавно, отвечая на вопрос газеты "Коммерсантъ", выразил полную уверенность, что "Россия вернется". "Мы все здесь помним о том, что скоро 20-летие вступления РФ в СЕ. Надеемся на благополучное разрешение ситуации. Основания для оптимизма есть, поскольку на межправительственном уровне сотрудничество между СЕ и Россией, в частности по линии комитета министров, остается в полном объеме",— говорит собеседник "Власти" в руководстве Совета Европы. "Изменение ситуации в интересах всех людей от Владивостока до Лиссабона,— заверил "Власть" Андреас Гросс, сославшись на то, что в целом в позиции Запада постепенно происходят изменения (например, можно слышать заявления о возможности ослабления санкций).— И я знаю с обеих сторон тех, кто готов работать над этим". С его мнением согласен экс-глава мониторингового комитета Штефан Шеннах (автор проекта резолюции 2014 года о наложении санкций на российскую делегацию, за жесткий вариант которой в итоге проголосовали 145 депутатов при 21 против): "Мы никогда не забудем российское военное вмешательство. То, что было сделано,— оккупация соседней страны российскими военными, недопустимо в европейском сообществе XXI века, а больше напоминает средние века. Но Россия и СЕ нужны друг другу, только вместе мы можем добиться прогресса в демократии, господства права и безопасности в Европе".

Россия слишком большой и важный сосед для Европы, чтобы махнуть на нее рукой

Формально способом подтолкнуть ассамблею к смягчению позиции по санкциям может стать последняя инициатива Турбьорна Ягланда, которому удалось согласовать с российскими и украинскими властями отправку в Крым правозащитной миссии во главе со спецпредставителем генсека Жераром Штудманом. Как и в ситуации начала 2000-х, может сыграть тема прав человека. Даже если миссия, которая должна представить свои выводы бюро ассамблеи в конце февраля, найдет в действиях администрации и правоохранительных органов полуострова признаки нарушений прав человека (а скорее всего, так и произойдет, учитывая, что опубликованные в 2014 и 2015 годах доклады комиссара по правам человека Совета Европы говорили о "систематических преследованиях местных татар, этнических украинцев, выступающих с критикой российских властей и аннексии Крыма, независимых журналистов, о запугивании людей, исчезновениях и смертях при невыясненных обстоятельствах"), сам факт содействия российских властей правозащитникам может быть интерпретирован как положительный. По словам собеседника "Власти" в ПАСЕ, если российское руководство примет результаты миссии Штудмана и ее рекомендации, "станет возможным переломить позицию большинства, состоящую в отказе от любого диалога с представителями Федерального собрания". В российской делегации "Власти" по этому поводу заявили, что "готовы принять критику, но тон доклада должен быть неидеологизированным и неполитизированным, в отличие от резолюций ПАСЕ", тогда документ сможет стать "той ниточкой, которая приведет РФ обратно в ассамблею".

Хотя состав ПАСЕ в январе существенно обновился, а после возвращения России ее полномочий ассамблея будет иметь дело и с новым составом российской делегации, ничего нового в их отношениях не ожидается. Особенно учитывая, что некоторые члены ПАСЕ уже заявляют о "готовящихся фальсификациях" на предстоящих парламентских выборах в России. Не добавляют позитива и объявленная приостановка выплаты членских взносов РФ в СЕ (Москва входит в пятерку крупнейших плательщиков организации, ежегодный взнос составляет около €32 млн) и отказ членам ПАСЕ в доступе к наблюдению за выборами. Не обещает "прогресса" возобновление мониторинга (двое докладчиков по России признавались "Власти", что сталкивались с противодействием мониторинговой миссии со стороны российских чиновников). В ближайшее время Россию в ПАСЕ ждет дискуссия о необходимости назначения докладчика по убийству Бориса Немцова, заявку на соответствующую резолюцию подал в январе литовский депутат Эмануэлис Зингерис. Кроме того, как заявил "Власти" Зингерис, у ассамблеи "назрели вопросы по поводу угроз Рамзана Кадырова в адрес российской оппозиции".

Рекомендации ПАСЕ не имеют другой силы, кроме репутационной, а ее документы, по выражению Андреаса Гросса, выполняют функцию "диагноза или предписаний врача", как и мнение Венецианской комиссии, не раз подвергавшей критике российское законодательство (в частности, принятые после 2011 года законы об иностранных агентах и госизмене).

Однако взаимодействию России с СЕ недавно пришлось пережить и более серьезный удар — по линии ЕСПЧ, где, согласно собственной статистике СЕ, россияне по числу обращений всегда занимали первые места среди истцов из 47 государств-членов. Одобренное в конце прошлого года президентом Владимиром Путиным новое полномочие Конституционного суда (КС) позволяет рассматривать запросы властей о признании решений Страсбургского суда не подлежащими исполнению, что эксперты оценивают как беспрецедентную меру. Фактически она позволяет высшему национальному суду санкционировать нарушение статьи 46 Европейской конвенции, по которой члены СЕ "обязуются исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по любому делу, где они выступают сторонами". При этом Россия осталась в числе немногих стран, пока не ратифицировавших открытый для подписания в 2013 году протокол N15 к Европейской конвенции, который направлен на урегулирование таких конфликтов. Государству этим документом должно быть предоставлено "поле усмотрения", в пределах которого оно несет "основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных конвенцией". Как отмечает российский судья ЕСПЧ в отставке Анатолий Ковлер, с точки зрения "конституционного патриотизма" у России есть прямой интерес в скорейшем вступлении в силу этого протокола, а также протокола N16, позволяющего высшим судам подписавших его государств запрашивать у ЕСПЧ консультативные заключения по интерпретации и применению положений конвенции, в том числе механизма исполнения вынесенных решений.

По данным комитета министров СЕ и ЕСПЧ, за весь период членства ЕСПЧ вынес по искам против России 1712 решений (160 в 2015 году), в 1612 из них признав факты нарушений Европейской конвенции. Но 1569 из этих решений до сих пор не исполнены, причем число их растет (к началу 2015 года не было исполнено 1474 решения). Проблемы с исполнением решений есть у большинства государств-членов, но они до сих пор не придавали игнорированию неудобных для властей требований Страсбургского суда юридическую силу не подлежащего отмене судебного решения. Единственный пример официального отказа исполнять постановление ЕСПЧ — это решение британского парламента отклонить законопроект, смягчающий абсолютный запрет заключенным голосовать на выборах, что не исключает принятие такого законопроекта в будущем.

По мнению доцента школы права и социальной справедливости Университета Ливерпуля Константина Дегтярева, проблему голосования заключенных, на которой впервые был применен новый механизм, "КС должен был бы решить в свете обязательств России по Европейской конвенции, не поддаваясь на политическое давление, чтобы не подрывать свою репутацию, а также репутацию России и ЕСПЧ". "Открытый и явный отказ внутригосударственного высшего суда от выполнения обязательств по конвенции поставит под угрозу международную правовую помощь во взаимоотношениях с европейскими государствами, например признание и приведение в исполнение российских судебных решений за рубежом, экстрадицию из других стран в Россию для уголовного преследования и отбывания наказания, а также торговые обязательства в отношении России, в том числе по линии Всемирной торговой организации",— прогнозирует адвокат Сергей Голубок из Double Bridge Law.

"Решение ЕСПЧ по делу о праве заключенных голосовать, не исполненное Великобританией с 2005 года, позволяет надеяться, что отказ России выполнить похожие требования не вызовет большого напряжения в отношениях с ЕСПЧ и Советом Европы. Но очевидно, что цель запроса — создать прецедент универсального характера, на который можно будет ссылаться в иных ситуациях. К таким ситуациям может относиться решение о выплате €1,9 млрд в пользу акционеров ЮКОСа,— отмечает глава аналитической службы юрфирмы "Инфралекс" Ольга Плешанова.— Несмотря на то что решение ЕСПЧ не вступает напрямую в конфликт с конкретной нормой Конституции, КС может признать, что требования ЕСПЧ противоречат основам конституционного строя, которые не допускают неправомерное осуществление предпринимательской деятельности, выраженной в неуплате налогов". По мнению экспертов, КС также может признать начисленную компенсацию за незаконные действия властей нарушающей конституционный принцип соразмерности наказания. Еще одно резонансное решение ЕСПЧ, которое российские власти считают неисполнимым, вынесено по делу "Катан против Молдавии и России" (в нем на РФ возложена ответственность за нарушения Европейской конвенции в Приднестровье). В перспективе этот список могут пополнить решения, которые ЕСПЧ вынесет по "крымским делам", инициированным против РФ Украиной и ее гражданами, в том числе осужденными в РФ за подготовку теракта Олегом Сенцовым и Александром Кольченко (относительно навязывания им российского гражданства и приговора).

Руководящий комитет по правам человека Совета Европы отмечал в декабре прошлого года в докладе о реформе ЕСПЧ, что "из предусмотренных статьей 46 конвенции обязательств исполнять решения ЕСПЧ не может быть никаких исключений". Если государство отказывается подчиниться окончательному постановлению суда, комитет министров СЕ вправе передать на рассмотрение ЕСПЧ вопрос, не нарушила ли эта страна свое обязательство по конвенции. На практике эта норма конвенции не применялась ни разу, но председатель ЕСПЧ Гвидо Раймонди считает, что "отказы от исполнения его решений нельзя недооценивать". "Если напряженность между требованиями конвенции и национальной правовой системы создает настолько серьезные трудности для реализации решения ЕСПЧ, что вы не можете принять решение суда и отрицаете его обязательность, вы не можете остаться в Совете Европы",— заявил он в конце января, комментируя эту тему.

Ни США, ни Китай не связывали себя обязательствами перед международными структурами, кроме ООН, которые могут ограничить им свободу маневра

Однако исходя из официальной позиции СЕ получается, что Россия нужна ему даже такой — не принимающей никакую критику, не признающей оценку своих действий, снявшей с себя обязательства, в том числе де-юре, перед ЕСПЧ. "В отношении России руководство Совета Европы исходит из того, что, несмотря на серьезные разногласия, лучше иметь ее в составе СЕ, сохраняя каналы взаимодействия и диалога, чем предоставить ей жить в изоляции,— считает эксперт ИМЭМО РАН Надежда Арбатова.— Россия слишком большой и важный сосед для Европы, чтобы махнуть на нее рукой и сказать: "живи как можешь, делай что хочешь". Пока Россия остается в СЕ, она остается и полноправным членом европейского международного сообщества". Потеря связей с неконтролируемым и непредсказуемым, с точки зрения Европы, соседом означала бы, что этот сосед стал еще и абсолютно недоступным. Кроме того, вес СЕ среди других европейских структур, чьи решения гораздо более обязывающие для стран-членов, во многом обеспечивается именно широтой его состава и — далеко не в последнюю очередь — присутствием в нем России.

Положение СЕ сегодня осложняется тем, что и сам международный институт, созданный после Второй мировой войны как наднациональная структура, призванная контролировать соблюдение господства общих юридических и демократических принципов, а также прав человека в пространстве, которое в перспективе должно было стать "большой Европой", переживает серьезный кризис под воздействием новых обстоятельств. Прежде всего миграционного кризиса. Это признал в своей январской речи Турбьорн Ягланд, по словам которого основополагающая Конвенция о защите прав человека и основных свобод, сегодня находится под угрозой, причем Россия (упомянутая в контексте принятия закона о приоритете решений КС над решениями ЕСПЧ) упоминалась им в одном ряду с такими странами ЕС, как Британия и Норвегия, которые никогда не были под мониторингом и, более того, стояли у истоков СЕ. "Всегда находились те, кто бросал вызов власти международных институтов,— признал Турбьорн Ягланд.— Но сегодня эти силы оказались в мейнстриме". Среди упомянутых проблем — реакция европейский стран на миграционный кризис, неподчинение британских властей решению ЕСПЧ о нарушении королевством прав заключенных, планы Швейцарии по проведению референдума о приоритете национальных законов над международным правом, принятие парламентом Норвегии резолюции, согласной которой международные конвенции должны быть адаптированы к "новым реалиям" в связи с кризисом беженцев, последние изменения законов Польши о конституционном суде и о СМИ, которые трактуются как противоречащие принципам демократии и прав человека. В СЕ с сожалением признают, что Европа пересматривает собственные идеологические основания, и громче, чем обычно, напоминают о гуманистических принципах послевоенного устройства мира.

"СЕ в наиболее концентрированном виде представляет собой международный институт "мягкой, или умной, силы". Он пережил новый подъем на рубеже 90-х годов прошлого века, когда на международную арену вышли из коммунистической шинели новые независимые государства, нуждающиеся в развитии демократии. Членство в ЕС является своего рода признанием принадлежности к клубу цивилизованных государств, которое проходит постоянную проверку на соответствие нормам этого клуба",— говорит Надежда Арбатова. По словам эксперта, само вступление России в СЕ можно считать успехом российской дипломатии, поскольку это единственная западная организация, которая распространила свое членство на Россию после распада СССР. "Членство дает определенные и весьма существенные преимущества, в частности авторитетную международную трибуну для заявления своей позиции и проведения в жизнь национально-государственных интересов. Оно открывает новые возможности в осуществлении правовой реформы в стране и интеграции России в европейское политико-правовое пространство и устанавливает определенные ориентиры для российского руководства в строительстве демократии,— продолжает эксперт.— Хотя и в Москве, и в Страсбурге продолжаются дискуссии о целесообразности членства РФ в этой организации, представляется важным не только сохранить участие России в СЕ, но и укрепить ее позиции. Решение Москвы о выходе крайне негативно бы сказалось на отношениях России как с отдельными государствами, так и со всеми институтами евро-атлантического региона".

В Москве действительно не раз заявляли, что, несмотря на "предвзятый и политизированный подход" ПАСЕ, Россия торопиться выходить из организации не будет. По сути, после того как российские власти законодательно оформили приоритет внутренних судебных решений над решениями ЕСПЧ, получив веский аргумент в диалоге с комитетом министров СЕ, требующим от них удовлетворить претензии собственных граждан, участие Москвы в СЕ стало почти необременительным.

"Россия изначально в своих отношениях с СЕ оказалась в неравноправном положении, поставила себя в зависимость от Запада, разрешив мониторинг, в то время как инициировать оценку стран Запада она не могла. То есть в организации всегда были учителя и ученики. Роль России в СЕ не соответствует ни ее территории, ни ее ядерным силам, ни ее статусу одного из ведущих государств современного мира и единственного среди участников СЕ члена Совета Безопасности ООН. Ни США, ни Китай не связывали себя, в отличие от РФ, обязательствами перед любыми международными структурами, кроме ООН, которые могут ограничить им свободу маневра,— заявил "Власти" председатель комитета по международным делам Государственной думы, возглавляющий делегацию РФ в ПАСЕ, Алексей Пушков.— Этот структурный изъян привел к тому, что отношения РФ и СЕ, и прежде всего РФ и самой идеологизированной частью совета — ПАСЕ, развивались от кризиса к кризису, особенно с начала 2000-х годов". При этом противоречии, по словам Алексея Пушкова, "Россия, оставаясь европейским государством, не собирается выходить из СЕ, поскольку СЕ позволяет России воздействовать на европейские процессы, в том числе через сотрудничество по линии исполнительной власти. 20 министерств сотрудничают с исполнительными структурами СЕ: Министерство юстиции, которое считает это сотрудничество весьма полезным, Минкультуры и ряд других. От этого не хотелось бы отказываться. В комитете министров, на уровне генсека и его офиса, на уровне ежегодных встреч глав МИДов СЕ идет довольно продуктивный диалог".

Российский МИД оценивает деятельность некоторых структур СЕ как конструктивную, особенно если речь идет о замечаниях в адрес украинских властей. К примеру, по мнению заместителя главы внешнеполитического ведомства Алексея Мешкова, СЕ сделал "неполитизированное и компетентное" заключение, когда в ноябре 2015 года Международная консультативная группа раскритиковала проведенное украинскими властями расследование трагедии 2 мая в Одессе.