Какие меры может принять правительство для дальнейшего развития пенсионной системы

С начала реализации стратегии развития пенсионной системы прошло четыре года. Однако ясности в вопросе, на какую пенсию и за счет каких средств следует рассчитывать россиянам, так и не наступило. "Власть" разбиралась, какие реформы — повышение пенсионного возраста, отказ от накопительной части пенсии — правительство планирует инициировать в будущем и к чему они приведут.

Анастасия Мануйлова

В начале февраля премьер-министр Дмитрий Медведев заявил, что правительство рассмотрит возможность принятия новых мер для развития пенсионной системы. "Большинство задач, которые были обозначены в стратегии на первом этапе и втором этапе, мы исполнили" — с таким заявлением в ходе совещания о развитии российской пенсионной системы, которое прошло в правительстве в начале февраля, выступил премьер. Сейчас начался ее третий этап. "Посмотрим, какие еще меры нужно предпринять, чтобы пенсионная система обладала всеми необходимыми качествами, а именно устойчивостью, справедливостью, была адекватна нашей экономике и, самое главное, чтобы она обеспечивала достойную жизнь тех людей, кто вышел на пенсию",— отметил он.

Документ, большую часть задач которого, по мнению Медведева, правительство исполнило,— "Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы до 2030 года". Этот основополагающий для отрасли план действий был принят четыре года назад, в 2012 году как часть большого плана вновь вступившего на пост президента Владимира Путина по модернизации всех сфер российской экономики. Пенсионная система на тот момент нуждалась в изменениях, возможно, больше чем любая другая отрасль социального обеспечения: с одной стороны, часть проблем достались правительству в наследство от советского времени, другие, например необходимость сбалансировать в бюджете Пенсионного фонда число работающих и число пенсионеров, начали возникать относительно недавно.

В качестве основных целей документа была утверждена необходимость гарантировать населению социально приемлемый уровень пенсионного обеспечения, сделав при этом пенсионную систему сбалансированной и финансово устойчивой. Коэффициент замещения пенсией средней зарплаты должен был составить 40%, а средний размер трудовой пенсии — не менее 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера. Кроме того, не менее 15% дополнительных средств должно было появиться у пенсионеров "за счет участия в корпоративных и частных пенсионных системах", которые правительство собиралось развивать. Обеспечить высокий коэффициент замещения должна было новая формула расчета пенсий, которую уже в 2013 году начал разрабатывать Минтруд. Новая методика расчета пенсий предполагала учет продолжительности стажа (35 лет) пенсионера, специальный порядок расчета пенсий по инвалидности и потере кормильца, который отражал бы "социально значимый характер данного вида обеспечения". Также предполагалось стимулировать более поздний выход на пенсию — граждане, которые по достижении пенсионного возраста захотели бы продолжить работу и отсрочить назначение пенсии, впоследствии должны были получать дополнительную выплату. Правительство запланировало частично решить проблемы досрочных пенсий: для работодателей, чьи сотрудники работали во вредных и опасных условиях труда (такие условия являются одним из основной для досрочного выхода на пенсию в 50 лет для женщин и в 55 для мужчин), должны были установить повышенные тарифы отчислений в ПФР — дополнительные средства были необходимы бюджету фонда для финансирования большего срока дожития таких пенсионеров.

Часть из намеченных в стратегии задач правительству действительно удалось выполнить. "Например, была проведена реформа части досрочных пенсий — в результате повышения ставок для владельцев "вредных" предприятий прекратилось субсидирование досрочных пенсий их работников. Однако более болезненный вопрос — о досрочных пенсиях учителям и врачам, которые достались этим отраслям как наследие советской системы, так и не решен",— отмечает замдиректора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Юрий Горлин. По его словам, также осталось нереализованным предложение создать для пенсионной системы резервный фонд. "Номинально им и сейчас является Фонд национального благосостояния (ФНБ), но, как показывает практика последних лет, его средства тратятся не на финансирование расходов ПФР, а на глобальные инфраструктурные проекты",— замечает он.

Однако за прошедшие четыре года, несмотря на большое число запланированных концепцией изменений, развитие отрасли определяла не только и не столько она. В 2013 году пенсионная сфера оказалась в центре одного из самых громких публичных правительственных споров — о судьбе накопительного компонента. Современный вариант пенсионной системы, установленный в 2002 году тогдашним министром соцзащиты Михаилом Зурабовым, подвергся критике со стороны ставшей вице-премьером по социальным вопросам Ольги Голодец. Имея опыт работы в негосударственных пенсионных фондах, она заявила о необходимости перевести накопительную пенсию исключительно в добровольный формат, против чего начали возражать в финансово-экономическом блоке правительства, рассматривавшем пенсионные деньги как ресурс для инвестиций в экономику страны. В результате правительство пошло на компромисс: средства накопительной пенсии были заморожены в бюджете ПФР до того, как негосударственные пенсионные фонды (НПФ) и управляющие компании (включая ВЭБ) пройдут проверки. Объем замороженных средств накопительной пенсии россиян за 2013 год составил 323,2 млрд руб.— всего же на тот момент в распоряжении НПФ находилось более 2  трлн руб. Впоследствии социальный блок правительства не только настоял на продлении моратория еще на год, но и снова подтвердил планы вообще ликвидировать обязательные накопления и перевести их в добровольный формат.

Повышения пенсионного возраста в год парламентских выборов гражданам России, видимо, опасаться не стоит

Основные аргументы социального блока тогда сводились, с одной стороны, к негативным примерам практики работы российских НПФ, а с другой — апеллировали к международному опыту. По мнению чиновников, работа российских фондов оставляла желать лучшего: доходность, которую они могли обеспечить пенсионным деньгам, была ниже уровня инфляции. "При ежегодном приросте цен на 6-7% доходность вложений в большинстве фондов не превышала 4-5%, кроме того, достаточно высокий процент от инвестиционного дохода доставался управляющим компаниям и другим менеджериальным структурам",— говорит Горлин. По данным доклада "Инвестиционные риски институциональной среды системы обязательного пенсионного страхования РФ. Сравнительный анализ по странам Организации экономического сотрудничества и развития ОЭСР" Высшей школы экономики, с 2004 по 2011 год из 68 российских управляющих компаний лишь четыре показали инвестиционную доходность, превышающую инфляцию. Реальное же снижение стоимости накоплений в российской системе составило 61,9%. Как отмечали авторы исследования, это было обусловлено законодательными ограничениями инвестиционной деятельности фондов: им запрещено вкладывать пенсионные деньги в высокорисковые активы, которые потенциально могли бы обеспечить большую доходность. Как следствие, в чисто консервативные долговые инструменты к концу 2012 года в совокупности было инвестировано 90,1% пенсионных накоплений. При этом, напомним, по закону НПФ могут гарантировать своим клиентам только номинальное значение суммы их накоплений. Впрочем, надо отметить, что вопрос о реформировании принципов работы НПФ для сохранения накопительного компонента в правительстве, видимо, никогда не обсуждался.

Выступая против накопительной пенсии в обязательном формате, вице-премьер ссылалась на зарубежный опыт. "В США, Великобритании, Франции, Германии системы обязательных пенсионных накоплений не применяются",— не раз публично заявляла Голодец, поясняя, что там развиты добровольные пенсионные системы. "В них есть абсолютно четкие преимущества для людей, каждый человек понимает свои выгоды и гарантии",— говорила вице-премьер. Как отмечает ведущий научный сотрудник Центра анализа доходов и уровня жизни Высшей школы экономики Оксана Синявская, современные научные работы не позволяют сделать однозначный вывод за или против введения накопительного компонента. "Однако если посмотреть на практику его использования разными странами, то достаточно большое число европейских правительств стали уменьшать вес накопительного компонента в обязательном страховании или переводить его в добровольный формат, руководствуясь фискальными интересами",— говорит она. Еще один аргумент в пользу временного моратория, теперь уже, впрочем, имеющего перспективу стать постоянным, заключался в необходимости проверить действия НПФ на законность. Предполагалось, что введение новых требований к фондам, большая часть которых тогда существовала в виде некоммерческих партнерств со сложной структурой собственности, позволит сделать процесс управления накопительной частью пенсионных денег более открытым. Представленный впоследствии доклад Счетной палаты, впрочем, декларировал законность большей части действий НПФ в дореформенный период, что позволяет говорить о других мотивах инициаторов реорганизации, в том числе и о желании в течение нескольких лет оставлять средства накопительной части пенсии в бюджете ПФР.

В результате, пока на перевод средств в накопительную часть действовал мораторий, к концу подошел и срок выбора россиянами своего типа пенсии. До конца 2015 года граждане моложе 1967 года должны были определиться, хотят ли они формировать из своих страховых взносов накопительную часть, или все средства должны поступать только в страховую модель. В результате в течение прошлого года ПФР получил от россиян более 10 млн заявлений, 5 млн 180 тыс. граждан попросили перевести их из одного НПФ в другой, а еще 5 млн 240 тыс. перестали быть "молчунами" — они вывели свои деньги из-под управления государства в НПФ и сделали выбор в пользу накопительной части пенсии.

В результате, по предварительной оценке главы Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) Константина Угрюмова, накопления в НПФ теперь будут формировать более 30 млн россиян. "Активность россиян в этом году была очень высокой",— добавляет он. Напомним, по итогам переходной кампании 2013-2014 годов, по оценкам ПФР, заявления о переходе в НПФ подали 6,1 млн человек. Насколько перспективным окажется этот выбор, покажет время. Хотя с учетом практики прошлых лет вряд ли можно ожидать, что инвестирование их накоплений будет иметь положительный результат.

О какого рода дальнейших реформах в такой ситуации размышляет правительство, можно предположить уже сейчас. Поскольку заморозка накопительного компонента была проведена уже третий год подряд, в очередной раз возобновился публичный спор между министерствами--сторонниками системы НПФ (Минфином и Минэкономики) и традиционно предлагающим вернуться к распределительной системе соцблоком правительства. На этот раз в спор вмешался и Центральный банк. Первый зампред ЦБ Сергей Швецов заявил, что их аналитики будут разрабатывать "альтернативную" накопительной схему пенсионного обеспечения. Глава ЦБ Эльвира Набиуллина через несколько дней смягчила заявление подчиненного: речь идет всего лишь о модернизации существующего пенсионного страхования с учетом опыта других стран. "Мы хотим оценить нашу пенсионную систему с точки зрения лучших мировых практик и посмотреть, что можно сделать",— пояснила она.

Если обратиться к международному опыту, то относительно уверенно можно говорить только о тенденции увеличения роли частного пенсионного страхования. Как отмечают авторы доклада Pensions at a Glance, выпущенного ОЭСР, значение частных пенсионных систем возрастает в последнее время, так как реформы, инициированные правительствами многих стран организации, снизили роль государственного пенсионного обеспечения. В 2013 году в 17 из 34 стран ОЭСР частные пенсионные системы были обязательными или квазиобязательными — накопления пенсионных фондов стран ОЭСР в сумме составляют $24,8 трлн, а доходность накоплений в среднем составляла около 8%. При этом в 27 из 34 стран ОЭСР за последние три года были проведены реформы пенсионного возраста: растущее число пожилых граждан пока остается главным риском финансовой стабильности национальных пенсионных систем.

Повышения пенсионного возраста в ближайшее время гражданам России, видимо, опасаться не стоит — в год парламентских выборов, несмотря на нестабильное положение экономики, вряд ли будут проводиться какие-либо реформы публичных обязательств правительства, предполагающие сокращения в социальной сфере. Хотя, напомним, именно повышение пенсионного возраста является одной из основных идей Минфина для экономии бюджетных средств по части социальных обязательств. Как не раз публично заявлял глава ведомства Антон Силуанов, увеличить возраст выхода на пенсию необходимо как можно быстрее, иначе прироста доли расходов ПФР над доходами не остановить. Маловероятно, что финансовый блок будет всерьез отстаивать и другую реформу, которая соответствовала бы международному тренду в пенсионном обеспечении — увеличению роли частных институтов. В российской практике это обозначало бы перевод накопительного компонента в добровольный формат, однако пока Минфин высказывает противоположные идеи. Как заявил на прошлой неделе профильный замминистра Алексей Моисеев, Минфин вместе с ЦБ сейчас разрабатывает концепцию реформирования системы обязательного пенсионного страхования. "Пока у нас в работе есть несколько различных вариантов",— отметил он. Как ранее заявлял Моисеев, сам он поддерживает идею автоматической "подписки" на накопительную пенсию — такое предложение в понедельник прозвучало из уст главы ЦБ Эльвиры Набиуллиной. "Для таких добровольных накоплений должны быть разного рода стимулы. Мы как раз их обсуждаем. Есть разные варианты: в том числе налоговые, варианты с автоматической "подпиской" на накопительную систему, что есть в других странах",— сообщила она журналистам. В таком случае, как пояснил "Власти" советник президента Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов Валерий Виноградов, речь может идти о возврате механизма, при котором накопительная пенсия автоматически формировалась у всех застрахованных лиц. "В нынешней ситуации это был бы разумный способ стимулировать работу накопительного компонента",— говорит он.

Идеи Минфина, судя по всему, пока еще даже внутри ведомства не получили законченный вид. Впрочем, спешить финансово-экономическому блоку пока некуда — в ситуации бюджетного дефицита этого и следующего годов, решение о дальнейшем моратории на перевод накоплений в НПФ постепенно становится все более необходимым правительству. Выходить в таких условиях с новыми предложениями о будущем накопительной пенсии бессмысленно, поэтому разработка Минфина и ЦБ, скорее всего, пока является просто сигналом рынку НПФ, что у этого бизнеса по-прежнему есть перспективы.

В самое ближайшее время правительство, по-видимому, сосредоточится на другой инициативе — предложении Минтруда отменить предельную базу для уплаты страховых взносов. В настоящее время с зарплат менее 796 тыс. в год работодатели уплачивают в ПФР 22%, а с зарплат, превышающих эту сумму, только 10%. По мнению Минтруда, с 2017 года следует повысить ставку страхового взноса на 2% в Пенсионный фонд для зарплат, превышающих базовый уровень, и повышать ее на этот же уровень ежегодно вплоть до 2021 года, это наиболее приемлемый для правительства вариант, являющийся повышением налогов только косвенно, но позволяющий при этом принести в бюджет ПФР дополнительные средства, которые будут необходимы фонду в будущем все больше.