За последние 15 лет редкий созыв Госдумы обходится без новых поправок в антитеррористическое законодательство

Теракт в Ницце вновь заставил экспертов рассуждать, готовы ли развитые страны к отражению террористических атак. За последние 15 лет с терактами Россия сталкивалась не раз, и редкий созыв Госдумы обходится без новых поправок в антитеррористическое законодательство. "Власть" вспомнила, к чему приводили эти изменения.

Илья Барабанов

26 июля в Москве и ряде крупных городов России пройдут митинги и акции протеста против пакета антитеррористических поправок в законодательство, прозванных СМИ пакетом Яровой. Госдумой поправки были приняты во втором и третьем чтении 24 июня, одобрены Советом федерации 29 июня и подписаны президентом Владимиром Путиным 7 июля.

По новому законодательству за публичные призывы к терроризму устанавливается нижний порог наказания от 100 тыс. руб., ответственность за совершение теракта начинается от десяти лет лишения свободы; повышаются наказания и за преступления экстремистской направленности. Увеличивается число уголовных статей, ответственность по которым наступает с 14 лет. Миссионерская деятельность, которая направлена на нарушение общественной безопасности и порядка, экстремистские действия, принуждение к разрушению семьи или склонение к самоубийству будут караться штрафами от 5 тыс. руб. для граждан и до 1 млн руб. для юрлиц (подробнее об этом см. "Коммерсантъ" от 8 апреля и от 13 мая). Целый ряд поправок также ужесточает требования к операторам связи. Против принятия закона выступали депутаты, Совет по правам человека, операторы сотовой связи и даже Госсовет Татарстана, а за пару недель после его принятия под инициативой об отмене закона на сайте "Российской общественной инициативы" подписалось 75 тыс. человек. "Очень важно сейчас, какую позицию по отношению к принятому закону займут операторы связи: одни нас молча поддерживают, другие считают, что надо "тихонько договариваться",— рассказал "Власти" организатор московского митинга против только что принятого закона, глава Общества защиты интернета Леонид Волков.— Вот если бы случилась забастовка провайдеров, к которой мы всех призываем, это произвело бы мощнейшее впечатление и с большой степенью вероятности привело бы к существенной корректировке "пакета Яровой". Потому что никакого отношения к реальной борьбе с терроризмом эти поправки не имеют: террористам будет легче, а не сложнее "работать", когда объем данных для хранения увеличится в сотни и тысячи раз. Куда меньше шансов, что их переписка или переговоры попадут в фокус внимания. К тому же нет никаких сомнений в том, что после реализации закона все собранные по нему данные, которые сейчас нигде не хранятся, включая банковские карты и финансовые трансакции, рано или поздно утекут на черный рынок и станут доступны отнюдь не добропорядочным гражданам, а криминальным элементам".

Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" появился в России в 1998 году. В нем были однозначно сформулированы понятия террористической деятельности и теракта, а "основным субъектом руководства борьбой с терроризмом" документ называл правительство. "Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции", в соответствии с законом являлись ФСБ, МВД, СВР, ФСО и Министерство обороны.

Но масштабная работа над антитеррористическим законодательством началась лишь после того, как президентом стал Владимир Путин. 7 августа 2001 года был подписан закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". А еще спустя год законодательно было запрещено выдавать родственникам тела погибших террористов. Это уточнение вызвало не самую однозначную реакцию в обществе, так что дошло даже до разбирательства в Конституционном суде: родственники боевиков, погибших во время нападения на Нальчик в 2005 году, посчитали, что отказ в выдаче тел нарушает их конституционные права. Выдать тело своего родственники от властей требовали и близкие убитого в том же 2005 году Аслана Масхадова, но в прокуратуре им тогда ответили, что он будет захоронен в безымянной могиле. Закон, правда, не прописывал, какое именно ведомство отвечает за тела погибших террористов, так что силовики часто поступали с ними по своему усмотрению. Из-за этого в 2011 году правительству пришлось выпустить уточняющее постановление: теперь место похорон определяют "органы, проводящие предварительное следствие".

Пересмотреть закон от 1998 года российские власти решили после захвата школы в Беслане в 2004 году — жертвами теракта стали тогда 335 человек. В рамках выстраивания политической вертикали в стране вскоре после трагедии были отменены выборы губернаторов. 15 февраля 2006 года указом президента "О мерах по противодействию терроризму" был образован Национальный антитеррористический комитет — коллегиальный орган под председательством директора ФСБ. А 6 марта того же года подписан закон "О противодействии терроризму", который главным борцом с угрозой на федеральном уровне обозначил ФСБ. "В результате была создана более или менее серьезная система государственного противодействия терроризму,— рассказал "Власти" военный эксперт, доцент кафедры политологии и социологии Российского экономического университета имени Плеханова Александр Перенджиев.— Закон 1998 года определял главным ответственным за борьбу с терроризмом правительство, которое и так отвечает за все в стране, выделялись и другие субъекты (МВД, СВР, ФСБ), но неизбежно получалась путаница в полномочиях. С принятием закона 2006 года и созданием НАК во главе с директором ФСБ, где в его подчинении оказались представители других силовых структур, система противодействия терроризму наконец была законодательно выстроена, и это можно считать одним из главных достижений в этой сфере". С ним согласен и бывший депутат Госдумы, полковник ФСБ в запасе Геннадий Гудков: "За все эти годы удалось по факту только определить подчиненность при обстоятельствах, когда случился теракт: кто отвечает за оперативный штаб, кто командует, как реагируют оперативные службы. До этого никто не понимал, как должны распределяться полномочия в таких случаях между МВД, ФСБ, местной властью в лице губернатора — теперь вертикаль в этой области выстроена, и прежнего бедлама нет". "К лету 2004 года система региональных оперативных штабов на Северном Кавказе уже работала,— не соглашается историк российских спецслужб Андрей Солдатов.— Их деятельность регулировалась указами президента от 2001 и 2003 годов, а их появление совпало с реформой ФСБ 2004-2005 годов. Их появление стало ответом на захват Назрани летом 2004 годам боевиками Шамиля Басаева, когда они удерживали город почти сутки. Но система создавалась с прицелом на угрозы потери контроля над какой-то территорией. В случае с Бесланом она не сработала, как не сработала и в 2005 году во время атаки на Нальчик. После этого боевики сменили тактику и от атак большими группами перешли к точечным ударам". В итоге, по словам господина Солдатова, когда в 2006 году появился закон "О противодействии терроризму", там было изменено само определение слова "терроризм", теперь так называлась "идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти": "В результате, когда в 2007 году был взорван "Невский экспресс", нападавшие не выдвигали никаких политических требований, и по новому закону выходило, что это уже не терроризм, а просто массовое убийство людей". "Франция в ходе последних атак столкнулась с ситуацией, когда полиция не имеет штурмовых винтовок, а военные не имеют право их использовать даже в ситуации террористической атаки. Россия урегулировала этот вопрос еще в мою бытность депутатом,— вспоминает в свою очередь ветеран группы "Вымпел" Анатолий Ермолин, бывший депутатом Госдумы в 2003-2007 годах.— Кстати, тогда я не считал данную законодательную инициативу правильной и не предвидел столь мощной эскалации глобального террора".

Принятый в конце 2008 года закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам противодействия терроризму" внес коррективы в порядок рассмотрения террористических дел в судах. Если раньше дела по статьям "Террористический акт", "Захват заложника", "Организация незаконного вооруженного формирования", "Насильственный захват власти", "Вооруженный мятеж" (статьи 205, 206, 208, 278 и 279 УК РФ) рассматривались судьей и коллегией из 12 присяжных, то теперь они передавались коллегиям из трех судей. Адвокаты говорили тогда о нарушении 47-й статьи Конституции, предусматривающей, что обвиняемый имеет право на рассмотрение его дела присяжными. Правозащитники вспоминали 1934 год, когда после убийства Сергея Кирова были внесены изменения в процедуру расследования и рассмотрения дел о контрреволюционных преступлениях — в частности, было отменено обжалование приговоров. Но в 2010 году Конституционный суд окончательно отказал присяжным рассматривать дела террористов, обосновав это тем, что Конституция гарантирует такое право только подсудимым, находящимся под угрозой смертной казни, на которую в России введен мораторий.

В октябре 2009 года в России появилась Концепция противодействия терроризму, в которой можно увидеть корни многих принятых затем законов. В числе "основных внешних факторов, способствующих возникновению и распространению терроризма" в России, в документе были перечислены "распространение идей терроризма и экстремизма через информационно-телекоммуникационную сеть интернет и средства массовой информации" и "заинтересованность субъектов террористической деятельности в широком освещении своей деятельности в средствах массовой информации в целях получения наибольшего общественного резонанса". Александр Перенджиев в разговоре с "Властью" назвал эту концепцию "одним из важнейших документов в этой области", поскольку в нем была заложена основа информационного обеспечения противодействия терроризму. По словам Андрея Солдатова, уже во вторую чеченскую кампанию страна входила под лозунгом, что "первая война была проиграна из-за журналистов", так что начиная с 1999 года власти принимали различные решения, которые ставили задачей отсечь террористов и гражданских лиц от журналистов во время атаки: "В этом смысле появившаяся концепция стала продолжением этой политики, и ее можно считать успешной,— говорит он.— Террористов нельзя было цитировать, вместо "войны" требовалось писать "контртеррористическая операция", затем по израильскому опыту зону КТО вообще закрыли для прессы. Эта политика проводилась последовательно и принесла свои плоды: все командиры боевиков, которые были на слуху, сделали себе имена еще в 1990-е годы. У новых же лидеров, появлявшихся после убийства Доку Умарова, уже не было имен, известных широкой публике, у них не было информационной истории".

В 2012 году вышел президентский указ "О порядке установления уровней террористической опасности", который ввел систему предупреждения о вероятности теракта. Спустя еще год президент подписал закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", который существенно ужесточил антитеррористическое законодательство. Он предусматривал новые наказания за террористическую деятельность: например, возмещать вред после теракта теперь должны родственники и близкие террористов "при наличии достаточных оснований полагать, что деньги, ценности и иное имущество получены ими в результате террористической деятельности и (или) являются доходом от такого имущества". Критики законопроекта указывали тогда на его несоответствие принципу презумпции невиновности и замещения его принципом коллективной ответственности. "Удалось составить некую информационную базу главарей боевиков, их пособников и связей — то, чего раньше не было. Но это не лечение болезни, а минимизация ее признаков,— отмечает Геннадий Гудков.— Законы против финансирования терроризма — прикладывание холодных компрессов при сильном жаре. Нападение всегда имеет преимущество по времени перед защитой, закрывают одни лазейки, террористы находят другие. Я не удивлюсь, если террористы сейчас через "Покемонов" придумают, как можно координировать свои акции".

Последняя до появления "пакета Яровой" существенная коррекция антитеррористического законодательства произошла в 2014 году. Ей предшествовала серия терактов в Волгограде: 21 октября 2013 года шесть человек погибли при взрыве в салоне пассажирского автобуса. 29 декабря 17 человек были убиты в результате теракта на железнодорожном вокзале города. А на следующий день 15 жизней унес взрыв в троллейбусе. Тогда поправками в различные законодательные акты было расширено понятие "террористический акт". Наказание за совершение теракта и его финансирование было увеличено до 15-20 лет тюрьмы. За изготовление взрывчатых веществ виновному теперь грозит до 12 лет тюрьмы. Руководителям организаций, признанных экстремистскими или террористическими, запрещено возглавлять или входить в органы управления других юрлиц в течение 10 лет. Платежи на сумму более 15 тыс. руб. должны проходить обязательную идентификацию. Тогда же появился и знаменитый "закон о блогерах", обязывающий авторов с аудиторией "свыше 3000 пользователей в сутки" регистрироваться в Роскомнадзоре. Информация о пользователях и их активности в сети по новым правилам должна храниться минимум полгода, и для ее получения правоохранительным органам больше не требовалось разрешение суда.

У нас иногда принимаются законы, которые вроде бы направлены против террористов, но террористы их спокойно обходят, а страдают от них простые граждане

""Закон о блогерах", может, весьма спорный и не вносит вклад в борьбу с терроризмом, но большинство других законов, принимавшихся за эти годы, оказались к месту,— уверен профессор НИУ ВШЭ Дмитрий Евстафьев.— Если бы не началось в свое время блокирование в интернете, мы имели бы сейчас принципиально иное информационное пространство. Но самое главное, что бы ни говорили критики того же закона Яровой, в России область борьбы с терроризмом удалось перевести в законодательное пространство из пространства подзаконных актов, как в некоторых других странах. У нас все идет через законы, которые как минимум известны, и общество может отслеживать, как это работает. Люди могут сравнить активность тех же радикальных националистов до вступления соответствующих законов в силу и после этого". Геннадий Гудков, наоборот, уверен, что Дума, принимая все новые антитеррористические законы, лишь имитирует бурную деятельность: "Надо как-то реагировать, и они придумывают, что у нас еще не запрещено. Вот уже за репосты в социальных сетях начали сажать, но разве от этого терактов стало меньше? — говорит он.— Они происходят каждый день, откройте дагестанские хроники, других северокавказских республик, какой-нибудь подрыв фугаса или гранату во двор закинули, объявлено КТО в таком-то селе, а мы читаем это как сводки о погоде. В антитеррористическом законодательстве наворотили много всего. Избыточный запас в статьях об экстремизме, о всяких пособниках — это позволяет проводить репрессии против неугодных". "У нас иногда принимаются законы, которые вроде бы направлены против террористов, но террористы их спокойно обходят, а страдают от них простые граждане",— соглашается с ним Александр Перенджиев. По мнению эксперта, главный пробел российского законодательства в этой сфере — борьба с терроризмом остается исключительно прерогативой силовиков, тогда как масштабную работу по профилактике терроризма невозможно вести без привлечения политических партий, общественных и религиозных организаций. Вызвавший же такой резонанс "пакет Яровой", по мнению Александра Солдатова, к борьбе с терроризмом и вовсе не имеет никакого отношения: "Выбран самый неэффективный способ сбора информации. Вместо создания единого хранилища данных новый закон обязывает каждого провайдера хранить массу информации на своих мощностях. Если закон будет реализован, на выходе мы получим гигантскую, разбросанную по всей стране не структурированную систему, избежать утечек из которой не удастся. Для борьбы с терроризмом этот закон не дает силовикам никаких новых возможностей, но зато создается дубина, которой можно махать над интернет-провайдерами и операторами связи, чтобы они были еще более лояльны власти, особенно в период выборов". "В логике спецслужб есть свой резон: более длительное хранение информации на серверах точно облегчает оперативную и следственную работу,— уверен в свою очередь Анатолий Ермолин.— Другое дело, то, что объективно помогает правоохранителям, сильно задевает интересы других социальных групп и особенно в части касающейся наших личных прав и свобод. И проблемы тут не столько в самих законах, сколько в тех, кто будет их применять и интерпретировать. Главный вопрос — против кого на деле эти законы будут применяться? Одним словом, контртеррористическое законодательство — это как грузовик в Ницце: угроза определяется не самим грузовиком, а тем, кто сидит за рулем".