Почему прежний формат общения федерального центра с губернаторами больше не работает

Значительное обновление губернаторского корпуса за последние два года явно показывает, что существовавшая много лет формула отношений федерального центра и регионов перестала работать. В том, как теперь будут строиться эти отношения, разбиралась корреспондент "Власти" Софья Самохина.

Премьер-министр и лидер партии "Единая Россия" Дмитрий Медведев не исключил, что по итогам назначенных на 18 сентября выборов некоторые губернаторы могут перейти в Госдуму. "Это нормально, естественно, это жизнь",— сказал он в июле.

Всего в партийных списках "Единой России" числятся 19 глав регионов: десять из Северо-Кавказского федерального округа и девять из других субъектов, в том числе Москвы и Санкт-Петербурга.

Кто из этих 19 глав регионов рискует оказаться на Охотном Ряду, премьер не уточнил. Не исключено, что такое решение будет приниматься уже после выборов — например, на основании полученных "Единой Россией" результатов.

Так было и после прошлых выборов в Госдуму в 2011 году. Партия власти в ряде регионов не дотянула даже до 40%, и над "виноватыми" губернаторами сразу сгустились тучи. Занимавший тогда пост первого заместителя главы президентской администрации Владислав Сурков 9 декабря провел совещание с главами регионов, в которых "Единая Россия" набрала наиболее низкие результаты (не больше 34%). Губернаторам объяснили, что они "отстали от жизни". А премьер-министр Владимир Путин в ходе прямой линии заявил, что губернаторам, которые непосредственно участвовали в выборах и не получили поддержки населения, "стоит подумать об отставке". В список "виноватых" в итоге попали чуть ли не 30 регионов.

Если руководитель субъекта пользуется авторитетом в своем регионе, зачем отправлять его в Госдуму?

Вологодский губернатор Вячеслав Позгалев тогда успел сам подать заявление "по собственному желанию" ("Единая Россия" получила в регионе 33,4%). 14 декабря 2011 года оно было принято президентом Медведевым. 13 января 2012 года был отправлен в отставку глава Архангельской области Илья Михальчук (31,9%). А 17 января президент досрочно прекратил полномочия волгоградского губернатора Анатолия Бровко (36,2%), в феврале не были продлены полномочия томского губернатора Виктора Кресса (37,5%).

Логика Кремля в 2011 году понятна: не смог обеспечить результат партии власти на выборах — уходи. Но почему по итогам выборов-2016 некоторые губернаторы должны перебраться в Думу, объяснить уже сложнее. Получается, что власти воспринимают Охотный Ряд как подобие ссылки. До того как единороссы сформировали предвыборный список, в партии говорили, что только губернаторы с высоким рейтингом в своем регионе возглавят региональные группы на думские выборы, все остальные поведут соратников на выборах в заксобрания. Возникает вопрос: если руководитель субъекта пользуется авторитетом в своем регионе, зачем отправлять его в Госдуму?

За последние несколько лет отношения регионов и центра так сильно изменились, что привычные законы политической логики на них уже не распространяются.

Условия предыдущего негласного договора между центром и регионами в его политической части были простыми: вы даете нам необходимые результаты на выборах, а мы не вмешиваемся в проводимую вами в субъекте политику до тех пор, пока проблема не поднимается на федеральный уровень (как, например, в Калининграде в 2009-2010 годах).

При этом Кремль активно избавлялся от губернаторов-тяжеловесов. В 2009-2010 годах в отставку ушли Минтимер Шаймиев (Татарстан), Муртаза Рахимов (Башкирия), Эдуард Россель (Свердловская область), Юрий Лужков (Москва), Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) и еще несколько глав регионов, работавших на своих постах с начала 1990-х.

Возможно, в администрации президента хотели уравновесить политическое влияние внутри губернаторского корпуса — без откровенно слабых и чрезмерно независимых глав субъектов. Но идея эта провалилась. В ряде случаев смена лидера не меняла положение региона в федерации, как, например, в Татарстане или Москве, которая была отдана человеку федерального уровня. В других регионах, напротив, менее авторитетный губернатор "занижал" регион в глазах федерального центра, как в случае с Башкирией или Свердловской областью. Также есть примеры, когда новый губернатор оказался большим тяжеловесом, чем предыдущий,— например, на место Владимира Груздева пришел бывший заместитель начальника СБП Алексей Дюмин. Его политическое влияние в данный момент вряд ли может быть сопоставимо с кем-либо из губернаторов, разве что с главой Чечни Рамзаном Кадыровым.

Экономический кризис, усиление силовиков и последовательная работа внутриполитического блока Кремля отменили сложившуюся систему взаимоотношений. При этом новой модели пока нет.

Управлению внутренней политики президента (УВП), разумеется, проще работать с более слабыми руководителями регионов. Так, по словам собеседников "Власти", конфликт экс-губернатора Тульской области Владимира Груздева с УВП во многом был обусловлен тем, что губернатор проявлял "чрезмерную самостоятельность". Сразу после отставки Груздева со Старой площади передали, что у экс-губернатора по линии партии власти особых перспектив нет и политический блок администрации президента не рассматривает его в качестве удобного партнера.

Как и к любому другому сигналу, идущему из Москвы, к федеральным рейтингам губернаторы относятся трепетно

В похожей ситуации в 2014 году оказался полпред президента в Сибирском федеральном округе Виктор Толоконский: в то время как администрация президента на выборах мэра Новосибирска делала ставку на выдвинутого "Единой Россией" Владимира Знаткова, Толоконский решил поддержать кандидата КПРФ Анатолия Локотя. Последний в итоге и победил. А полпред потерял должность и был отправлен кандидатом в губернаторы Красноярского края, где он с большим трудом одержал победу с 63,3% голосов.

Формальным индикатором взаимоотношений Кремля и регионов можно было считать рейтинг эффективности регионов, который делал Фонд развития гражданского общества (ФоРГО) Константина Костина. Тем более что бывший глава УВП постоянно пытается его актуализировать: вводил КОЛ-фактор (соответствие региональной политики формуле, заявленной первым заместителем главы администрации президента Вячеславом Володиным несколько лет назад, про конкурентность, открытость, легитимность), модуль экономического положения субъектов РФ и т. д.

"Как и к любому другому сигналу, идущему из Москвы, к федеральным рейтингам губернаторы относятся трепетно. Целиком посвятить свое выступление на оперативке разбору полетов по итогам опубликования очередного из них для многих глав регионов — абсолютно привычное дело,— рассказывает политтехнолог Аббас Галлямов, несколько лет проработавший заместителем руководителя администрации президента Башкирии.— Это происходит, потому что губернатор сегодня абсолютно несамодостаточная фигура. Он полностью зависит от Москвы. Поэтому борьба за интерпретации — поддерживает ли Москва губернатора — до сих пор является важнейшей составной частью регионального политического процесса". Даже победа на прямых выборах не изменила отношение губернаторов к московским рейтингам, констатирует Галлямов.

В качестве индикатора составляемый ФоРГО рейтинг работал до марта 2015 года, когда неожиданно арестовали главу Сахалина Александра Хорошавина. В январе 2014-го он фигурировал в рейтинге ФоРГО среди "двоечников" — там он оказался из-за критики со стороны ОНФ. Фронтовики обвинили губернатора в необоснованных бюджетных тратах на имидж областной власти. О них даже сообщал президенту сопредседатель центрального штаба "Фронта", глава Общественной палаты Александр Бречалов на конференции ОНФ 5 декабря 2013 года: "Закупка автомобиля на 8 млн руб., строительство гаража на 250 млн руб. и хит рейтинга — статья на улучшение имиджа губернатора на 680 млн руб.". Владимир Путин тогда назвал эти расходы "самым большим ударом по рейтингу" Хорошавина: "Ничего глупее придумать невозможно. Хоть бы по другой статье провели какой-то".

Однако уже в апреле 2014 года на Старой площади стали говорить, что "сахалинский губернатор Хорошавин исправил свои ошибки, на которые ему указал ОНФ, и продолжает работать". После этого эксперты ФоРГО тоже начали отмечать, что Хорошавин исправился и даже стал одним из лидеров роста. Однако, объясняя арест Хорошавина газете "Ведомости", Костин говорит о том, что губернатор слишком увлекся необоснованно высоким обеспечением собственной деятельности: "Сахалин — один из самых ресурсообеспеченных регионов, но это не значит, что нужно расточительно тратить бюджетные средства, вместо того чтобы вкладывать их в социальные проекты". Впрочем, в аресте губернатора роль сыграли не только претензии ОНФ, считает эксперт: "Одно дело, расточительство или роскошь — морально-нравственные категории, другое дело — коррупция, получение взяток, то есть нарушение Уголовного кодекса".

Следующий сбой в "системе" произошел в сентябре 2015 года — тогда арестовали главу Коми Вячеслава Гайзера. Перед арестом он входил в первую десятку рейтинга Константина Костина. На следующий день после ареста Гайзера глава ФоРГО комментировал произошедшее в эфире "Первого канала": "Это на самом деле очень жесткая формулировка. Утрата доверия говорит о том, что, во-первых, губернатор по разным качествам не соответствует занимаемой должности, что он не сможет продолжать работу в органах государственной власти". Высокие позиции Гайзера в своем рейтинге Костин не объяснял.

Отлаженная система взаимоотношений Кремля и региональных лидеров начала давать сбои также из-за силовиков

Еще одним показателем отношения Кремля к главе того или иного субъекта является ОНФ: "Фронт" пристально следит за действиями губернаторов в регионах, в том числе за их тратами на пиар и информирование о своей деятельности. Например, сразу после ареста Александра Хорошавина сопредседатель центрального штаба ОНФ Александр Бречалов говорил, что отказ губернатора Свердловской области Евгения Куйвашева от предложения ОНФ о сотрудничестве в прошлом году напоминает ему реакцию Хорошавина на аналогичные претензии общественников. "У меня лично претензий ни к кому нет,— заметил тогда Бречалов.— Но... Счетная палата подтвердила неэффективное расходование средств на сумму 2 млрд руб. И мы эту ситуацию будем держать на контроле и доведем до конца. Потому что здесь налицо не то что неэффективность, а злоупотребления". Претензии по поводу чрезмерных трат на информационную политику ОНФ предъявлял и губернатору Московской области Андрею Воробьеву.

Отлаженная система взаимоотношений внутриполитического блока Кремля и региональных лидеров начала давать сбои также из-за силовиков. Они всегда оказывали немалое влияние на судьбу губернаторов — по их настоятельным рекомендациям были сняты главы Брянской, Новосибирской, Челябинской и некоторых других областей. После отставки губернатора Новосибирской области Василия Юрченко против него были возбуждены уголовные дела за превышение должностных полномочий, аналогичные обвинения были выдвинуты против экс-губернатора Брянской области Николая Денина.

Однако в 2015 году стало понятно, что силовики получили карт-бланш на более плотную работу с руководством российских регионов. Особенно ярко это проявилось в аресте губернатора Кировской области Никиты Белых, которого отстранили от должности указом президента только 28 июля.

Накануне выборов 2016 года сотрудники администрации президента решили снизить давление на губернаторов хотя бы со своей стороны, прежде всего потому что в Москве понимают, насколько сильно результат партии власти по списку зависит от губернаторов. Это в 2015-м "Единой России" и Кремлю еще можно было публично конфликтовать с руководителем Самарской области Николаем Меркушкиным. Он тогда захотел провести в гордуму Самары "своих" людей, а не победителей праймериз "Единой России". Конфликт продолжался довольно долго, и с выборов губернаторские кандидаты снялись только после того, как в администрации президента Меркушкину пригрозили отставкой.

У центра так и не появилось ни логики в подборе кандидатов, ни сколько-нибудь приличной скамейки запасных

В 2016 году Кремль, напротив, идет самарскому губернатору навстречу. Не устраивающий его кандидат в депутаты Александр Хинштейн (в Думу VI созыва избирался от Самарской области) от региона даже не выдвигается. А после того как выяснилось, что губернатор Нижегородской области Валерий Шанцев (от этого региона Хинштейн избирался в Думу IV и V созывов) обещал округ депутата министру социальной политики области Артему Кавинову, Хинштейна и вовсе попросили сняться с праймериз. В результате депутат на выборы не пошел, получив техническую должность советника секретаря генсовета партии Сергея Неверова по СМИ в вопросах подготовки и проведения думских выборов. При этом стоит отметить, что близкий к администрации президента фонд ИСЭПИ в январе 2015 года ставил Хинштейна на третье место в своем рейтинге эффективных законотворцев. Также он назывался автором сразу двух законопроектов, которые эксперты включили в топ-5 самых значимых законопроектов сессии. В рейтинге за январь 2016-го депутат занял уже 31-е место из 50, но при этом по-прежнему входил в число авторов, подготовивших наиболее важные проекты. В этом смысле праймериз "Единой России" оказались очень действенным инструментом: проблемы с согласованием кандидатов удалось решить больше чем за полгода до выборов, а губернаторы, особенно новые, смогли потренироваться на применении админресурса.

Полностью унифицировать отношения центра и регионов у Кремля так и не получилось. Отчасти потому что у центра так и не появилось ни логики в подборе кандидатов (например, уже давно понятно, что из военных получаются не самые лучшие главы регионов, однако выходцев из силовых структур продолжают ставить на руководство субъектами РФ), ни сколько-нибудь приличной скамейки запасных. Однако произошедшие 28 июля перестановки в губернаторском корпусе (Ярославская, Кировская, Калининградская области) показывают, что еще меньше федеральная власть довольна тем, как регионами управляют гражданские, и вновь собирается активно призывать силовиков в региональные органы власти.

Не исключено, что проблема в том, что сейчас слишком много политических акторов могут повлиять на взаимоотношения центра и регионов (от куратора региона в УВП до полпредов, федеральных силовиков и финансово-промышленных групп). Например, источники "Власти" в Кремле рассказывали, что за несколько месяцев до задержания Александра Хорошавина на Старой площади заверяли, что у него "все в порядке".

Кремль будет продолжать держать регионы в подвешенном состоянии — это повышает уровень лояльности губернаторов, считает политолог Ростислав Туровский. "Прозрачные правила игры", по его мнению, так и не появятся. Кроме того, отмечает эксперт, одной из проблем взаимоотношений Кремля с субъектами остается финансирование регионов. Это заметно во время избирательной кампании. По мнению Туровского, федеральный центр денег давать не будет, однако губернаторы не станут "капризничать" и не откажут "Единой России" в поддержке. Нехватка средств означает, что в регионах не будет сформулирована "позитивная повестка, вызывающая доверие у общества". При этом политолог не исключает, что в преддверии президентской кампании, то есть в 2017 году, некоторые регионы все же получат дополнительное финансирование — прежде всего те, которые окажутся "проблемными", то есть с низкими для "Единой России" результатами по итогам думских выборов, а также субъекты, во главе которых находятся хорошие лоббисты. "В определенной степени это и будет формулой взаимоотношений регионов и центра в ближайшие пару лет — сохранение неизвестности в отношении своей судьбы и сложности с финансированием",— считает Туровский.

На Гайдаровском форуме в январе этого года эксперты отмечали, что Кремль рассматривает сентябрьские выборы "как тест" и по их итогам будет приниматься решение о возможных политических изменениях, говорит политолог Дмитрий Орешкин. В частности, это может коснуться взаимоотношений Москвы и регионов. Эксперт считает, что сейчас завершается "эпоха консенсуса элит". По его мнению, уже на думских выборах часть региональной элиты, которая раньше "подбрасывала голоса в пользу Кремля", может поступить иначе — так может произойти в Татарстане. Субъекты, которые "являются носителями экономического груза, регионы-доноры", будут все чаще "предъявлять претензии центру". Орешкин уверен, что в "открытую конфронтацию" это не превратится, но может привести к тому, что центр будет вынужден "формировать новые консенсусы, особенно с национальными республиками".

Туровский, напротив, полагает, что дальше сотрясания воздуха региональные лидеры не пойдут, потому что по-настоящему независимых субъектов РФ нет. Татарстан, считает эксперт, не является исключением: регион так же, как и остальные, рассчитывает на деньги федерального центра.