Госуправление

Одной из тем, которая будет обсуждаться на полях Международного инвестиционного форума "Сочи-2016", станет будущее особых экономических зон (ОЭЗ). В текущем году работу территорий раскритиковала Счетная палата: по мнению ведомства, за десять лет своего существования они показали низкую эффективность государственных вложений. В результате десять ОЭЗ правительство может закрыть уже в нынешнем году, а для остальных Минэкономики изменит правила работы.

В текущем году почти половина всех сессий Международного инвестиционного форума "Сочи-2016" будет посвящена вопросам регионального развития. На одной из сессий планируется обсудить ситуацию с ОЭЗ: насколько эти территории оправдывают затраченные на них государственные средства и что необходимо сделать, чтобы они заработали в полную силу. Это экспертное обсуждение выглядит исключительно своевременным, ведь в нынешнем году реализацию программы ОЭЗ раскритиковали сначала активисты "Общероссийского народного фронта" (ОНФ), а затем Счетная палата, в результате чего Минэкономики начало работу над созданием нового формата существования этих территорий.

Напомним, ОЭЗ были учреждены специальным законом более десяти лет назад — в июле 2005-го. Сеть ОЭЗ задумывалась как масштабный федеральный проект, направленный на развитие регионов путем привлечения прямых инвестиций. Привлекательность для инвесторов должны были обеспечить различные льготы, в том числе таможенные и налоговые. Так, налоговые преференции предполагали снижение ставок налога на прибыль до 15,5%, а также освобождение от земельного и транспортного налогов на срок до пяти лет. На 1 января 2016 года в 30 субъектах страны существовало 33 ОЭЗ (9 промышленно-производственного типа, 6 технико-внедренческого типа, 3 портовые и 15 туристско-рекреационного типа). По оценке Минэкономики, лидерами среди них были "Алабуга" в Татарстане и Липецкая ОЭЗ: и та и другая имеют высший балл в специальном профильном рейтинге ведомства и были также отмечены наградами FDI Intelligence.

Впрочем, несмотря на успехи отдельных территорий, эффективность развития большинства из них была в прошлом году поставлена под вопрос. В ноябре 2015 года на встрече активистов ОНФ с президентом России Владимиром Путиным руководитель проекта "За честные закупки" Анастасия Муталенко рассказала главе государства о том, что "особые экономические зоны в регионах работают не так, как об этом написано в СМИ". Работала большая часть ОЭЗ, по словам госпожи Муталенко, лично посетившей 17 площадок от Хабаровска до Пскова, из рук вон плохо. В наихудшем положении, по ее оценке, оказались зоны туристического типа. Жалобы ОНФ стали основой для официальных проверок Счетной палаты. Как показали результаты аудита, под сомнение можно поставить целесообразность существования ОЭЗ в стране.

Счетная палата (СП) проверяла деятельность АО "Особые экономические зоны" и юридических лиц--управленцев ОЭЗ, общая стоимость строительства объектов которых оценивается в 334,2 млрд руб. Больше половины этих средств оказалось уже израсходовано: за десять лет государство потратило на ОЭЗ 185,8 млрд руб. Госаудиторы оценили эффективность данных территорий как крайне низкую. Глава палаты Татьяна Голикова сообщила тогда на коллегии СП: "Самое неприятное, на мой взгляд, из показателей даже не использование денег. На территории ОЭЗ за десять лет создано 18 177 рабочих мест. Давайте соотнесем 121,9 млрд руб., которые вложили из федерального бюджета, 185,9 млрд руб.— вместе с субъектами, и 18 177 рабочих мест: разделите, сколько стоит одно рабочее место за десять лет". В СП также указали, что бюджетные средства, выделенные на нужды ОЭЗ, значительно превышали их реальные потребности. На 1 января 2016 года объем не использованных управляющими компаниями средств бюджета составлял 24,8 млрд руб. Из них наибольшие остатки были сформированы на счетах акционерных обществ "Курорты Северного Кавказа" (КСК) — 7,8 млрд руб., "Особая экономическая зона "Иннополис"" — 5,2 млрд руб., "Особые экономические зоны" — 3,5 млрд руб. При этом управляющие компании активно вели финансовую деятельность по размещению временно свободных средств и в период с 2006 по 2015 год получили совокупный процентный доход в сумме 29,3 млрд руб. Госаудиторы отметили высокорискованный характер этих операций. В качестве примера в своем докладе они приводили АО КСК, которое в 2012 году разместило денежные средства под безотзывные покрытые аккредитивы в ОАО "Национальный банк развития бизнеса" (НБРБ). В апреле 2014 года у ОАО НБРБ была отозвана лицензия. В тот момент на счетах АО КСК, открытых в ОАО НБРБ, находилось 2,6 млрд руб. В итоге представители СП заявили, что с учетом всех выявленных недостатков продолжать работать в прежнем режиме ОЭЗ не могут и правительству необходимо доработать механизм их создания, развития и управления, включая требования к целесообразности существования, доходности, рентабельности и срокам окупаемости.

По результатам проверки СП 27 мая президент Владимир Путин поручил правительству разработать единую стратегию работы ОЭЗ, обеспечить оптимизацию бюджетных инвестиций и механизмы их передачи под управление субъектов РФ. Кроме того, в поручении шла речь о приостановке создания новых ОЭЗ — до разработки единых подходов к их созданию — и прекращении работы неэффективных ОЭЗ по итогам проверок Счетной палаты и Генпрокуратуры. В середине лета правительство опубликовало новые условия деятельности этих территорий — разработанное Минэкономики постановление "О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон", заменяющее аналогичный документ трехлетней давности.

Среди новых ключевых показателей эффективности в том числе оказалось и соотношение привлеченных инвестиций и затрат бюджета. Раньше плановые показатели зон устанавливались по заявкам самих регионов и утверждались федеральным центром — и каждый из них оценивался отдельно. Теперь же ОЭЗ будет необходимо привлекать инвестиции и вложения в инфраструктуру со стороны субъекта, чтобы компенсировать льготы. Также при расчете эффективности ОЭЗ Минэкономики теперь будет учитывать используемую полезную площадь и показатели мощности объектов инфраструктуры. Как и раньше, будет учитываться объем привлеченных инвестиций, налоговых и таможенных льгот, созданных рабочих мест (отдельного учета высокопроизводительных мест не будет). Исключены из критериев число посетивших туристические зоны туристов и количество сотрудников с учеными степенями в технико-внедренческих зонах.

Также, как следовало из постановления ведомства, до 1 ноября 2016 года Минэкономики должно было предложить правительству досрочно прекратить работу отдельных ОЭЗ. Речь шла о зонах, у которых нет работающих резидентов либо их существование "несет угрозу жизни и здоровью граждан". Еще одно условие для ликвидации — если региональное правительство до 1 сентября так и не подписало соглашение, передающее зону под его управление. В таких соглашениях должна была быть предусмотрена финансовая ответственность регионов: если их работа будет оценена как неэффективная, им предстоит вернуть средства в федеральный бюджет. Точные критерии, по которым будет оцениваться эффективность ОЭЗ, также должны фигурировать в таких соглашениях. Как ранее писал "Ъ", ссылаясь на источник в руководстве одной из промышленно-производственных ОЭЗ, раньше вопросы возврата средств регулировались в корпоративных договорах отдельных зон (подробнее см. "Ъ" от 18 июля). В результате Минэкономики сочло, что закрыть необходимо десять ОЭЗ — соответствующий проект распоряжения был внесен в правительство в сентябре. Среди зон, которые планируется закрыть, преобладают туристско-рекреационные и портовые. Как пояснял тогда заместитель министра экономики Александр Цыбульский, в рамках ревизии работы ОЭЗ специалисты ведомства пришли к выводу об отсутствии экономических перспектив на этих территориях: на них нет заявок от резидентов в течение долгих лет, некоторые из этих зон созданы и продолжают существовать только на бумаге. "Для того чтобы сосредоточиться на площадках, которые активно развиваются, мы хотим на данном этапе исправить те управленческие ошибки, что были допущены в течение десяти лет существования особых экономических зон",— пояснял господин Цыбульский. Новым способом повышения эффективности ОЭЗ Минэкономики, по его словам, видит передачу полномочий по управлению зонами регионам. Дополнительная финансовая нагрузка на субъекты по содержанию инфраструктуры ОЭЗ при этом должна быть нивелирована коммерческой выгодой при правильной работе управляющих зонами компаний.

Хотя представители Минэкономики не раз подчеркивали, что в будущем, даже несмотря на критику СП, планируют вернуться к вопросу об открытии новых зон, очевидно, что это не вопрос ближайшего года, так как в 2017 году федеральный бюджет не предусматривает соответствующих расходов. Что касается повышения эффективности ОЭЗ за счет передачи управления на региональный уровень, то оно тоже может занять несколько лет — нетрудно предположить, что в нынешней ситуации инвестирование в такие территории на региональном уровне выглядит не более привлекательным, чем на федеральном.

Анастасия Мануилова