Как в Саудовской Аравии реформируют сырьевую экономику

Снижение цен на нефть заставило власти Саудовской Аравии ускорить реформы. Их успех возможен хотя бы потому, что существующая экономика — уникальный пример расточительности. Однако на этом пути страна может пройти через настоящие потрясения: акцизы на табак, введение НДС и даже девальвацию риала.

АЛЕКСАНДР ЗОТИН

Саудовская Аравия спокойно переносит падение цен на нефть. Национальная валюта, риал, устойчива к доллару, в отличие от валют многих стран--экспортеров нефти, испытавших в 2014-2016 годах масштабные девальвации. Курс риала к доллару был закреплен на уровне SAR3,75/$1 в 1986 году и с тех пор неизменен. Поддерживать курс помогают резервы центробанка (SAMA): они, хоть и упали на $191 млрд с рекордного уровня $745 млрд в конце третьего квартала 2014 года, все же остаются огромными — $554 млрд. Из них финансируется дефицит бюджета, сложившийся из-за резкого падения нефтяных доходов на фоне небольшого сокращения расходов. В 2015 году он составил $103 млрд (15,9% ВВП), в 2016-м будет несколько меньше — $87 млрд (13% ВВП).

Впрочем, беспокойство нарастает. Поэтому стартовавшие еще при высоких ценах на нефть реформы ускорились.

Свобода ренты

Саудовская Аравия — типичное государство-рантье. В структуре экспорта нефть занимает 91%, на душу населения в 2014 году приходилось около $10 тыс. нефтяных доходов (в 2015-м — $5,5 тыс.). Не ультрарентная страна, как Катар с нефтегазовыми доходами $70,3 тыс. на душу в 2014 году (без трудовых мигрантов — $455 тыс.), но и не государство типа России с нефтегазовыми доходами $2,4 тыс. на душу в 2014 году и около $1,3 тыс. в 2015-м.

Нефтяная рента дала огромное плечо для свободного дизайна институтов, причем не обязательно неэффективных и коррумпированных

Большие деньги "с неба" позволяли свободно экспериментировать в экономике. "Нефтедоллары в одних случаях позволили появиться островкам очень эффективной бюрократии, таким как центробанк, где существенную роль играли избранные простолюдины и иностранные консультанты, но в других случаях породили неэффективность. Нефтяная рента дала огромное плечо для свободного дизайна институтов, причем не обязательно неэффективных и коррумпированных",— отмечает арабист Штеффен Хертог в статье "Shaping the Saudi state: Human agency's shifting role in rentier-state formation".

Эксперименты: пшеница в пустыне

В 1970-х после мощного притока нефтедолларов в экономику Саудовская Аравия решила взять курс на импортозамещение в области продовольствия. В рамках программы "Политика по пшенице" государство планировало стать полностью независимым от импорта этого зерна.

Правительство предоставляло агробизнесу субсидии на удобрения, семенной фонд, ирригацию, оборудование, оплату труда и вдобавок покупало у фермеров пшеницу по ценам в три раза выше мировых ($500 за тонну против мировой цены $170 в конце 1980-х). В середине 1980-х Саудовская Аравия выделяла на эти цели около $2 млрд в год в текущих ценах, а также ввело 100-процентный тариф на импорт пшеницы.

Пустыня "заколосилась" — производство пшеницы выросло в 20 раз, примерно с 200 тыс. т в 1980 году до 4 млн т к 1992-му. Нетто-импорт в 500 тыс. т в 1980 году превратился в нетто-экспорт в 2 млн т в 1992-м. В начале 1990-х страна стала одним из крупнейших экспортеров пшеницы — шестым в мире. Впрочем, часто саудовский экспорт был некоммерческим — зерно поставлялось в страны Африки как безвозмездная помощь. Всего по продовольствию доля внутреннего производства выросла с 34% в 1984 году до 74% в 1995-м, а доля сельского хозяйства в ВВП — с 3,4% до 7% соответственно. Темпы роста в сельском хозяйстве в 1979-1991 годах составляли в среднем 12% в год.

Импортонезависимость, приобретенная такой ценой (2% ВВП в 1980-х и около 5% бюджетных расходов), оказалась слишком затратной. Но в кризисных 1980-х годах при низких ценах на нефть заинтересованные группы добились сохранения субсидий. Круг бенефициаров выращивания злаков в пустыне оказался узок: по подсчетам Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO), 50% субсидий доставалось лишь 1% крупных фермеров (около 300 человек). Только в 1990-х субсидии стали сокращаться, а импортные тарифы на продовольствие — снижаться.

Сворачивание программы было связано не только с желанием сэкономить бюджетные средства. При производстве пшеницы потребляется исключительно много воды, а уже сейчас 8% этого ресурса Саудовская Аравия (99% территории страны — пустыня) вынуждена получать с помощью дорогого процесса десалинизации морской воды (около $1/м3).

В 1990-х безводная монархия фактически массово экспортировала воду. Так как реальная трансграничная торговля водой логистически затруднена, учитываются поставки в скрытой форме (экономисты называют это виртуальной торговлей водой, virtual water trade), когда в роли товара выступают водоинтенсивные злаки, такие как пшеница (1300 м3 воды на тонну произведенного зерна) или рис (3400 м3 воды на тонну).

При дефиците воды производство водоинтенсивных злаков обходится дорого, поэтому экономически рационально покупать их у стран с избытком водных ресурсов (крупнейшие экспортеры риса — Таиланд и Вьетнам). Но рента убивает рациональность.

Интересную альтернативу развития сельского хозяйства в сходных условиях водного дефицита воплотил Израиль. Упор делался на продовольствии с низкой водоинтенсивностью — фруктах и овощах (около 300 м3 воды на тонну). При этом Израиль — крупный импортер водоинтенсивных злаков (пшеницы и риса).

В 2000 годах эксперимент с импортозамещением пшеницы был признан неудачным, а приоритетом монархии теперь было сохранение водных ресурсов. С 2008-го импорт стал увеличиваться на 12,5% ежегодно. Численность фермеров, занимающихся производством пшеницы, снизилась с 34 тыс. в 1993 году до 6 тыс. в 2012-м. Ну а 2016-й должен стать первым годом 100-процентного импорта пшеницы.

Расточительность: бесплатная энергия

Бесплатность ресурса порождает его нерациональное использование. В Саудовской Аравии избыток нефти породил фантастическую расточительность.

В период с 2000 по 2010 год в монархии отмечались высочайшие темпы роста внутреннего потребления нефти — на 78% за десятилетие (больше только у Китая — 90%). По данным BP, в 1973 году потребление нефти Саудовской Аравией составляло 0,5% мирового, а 42 года спустя — уже 3,9%. В 2015-м страна с населением 31 млн человек поднялась на пятое место в мире по потреблению нефти, которое превысило уровни Германии и Бразилии или всей Африки (где населения в 37,7 раза больше, чем в Саудовской Аравии).

Как это возможно? Все дело в субсидиях. В 2014 году литр бензина стоил всего $0,12. Почти бесплатной до последнего времени была электроэнергия: $0,015 за 1 кВт ч для населения (до 2 тыс. кВт ч в месяц) и $0,03 — для промышленности. В США, для сравнения, средняя цена — $0,125.

Проблема усугубляется тем, что до сих пор значительную долю электрогенерации в Саудовской Аравии составляет прямое сжигание нефти (35%; мазут — 26%, природный газ — 39%). Что аналогично "топке печи ассигнациями": по данным EIA, электроэнергия, полученная от сжигания нефти, в три с лишним раза дороже, чем от сжигания угля или газа. Средний расход нефти для электрогенерации — около 0,6 мбд, а летом, когда работает много кондиционеров, цифра подскакивает до 0,9 мбд.

Помогают низкие внутренние цены на нефть — до небольшого повышения в 2016 году баррель стоил всего $4,23. Для справки: в России внутренние цены на нефть тоже де-факто субсидируются за счет налогового режима (экспортной пошлины), но все равно гораздо выше саудовских — около $32/бар при мировой цене на Urals около $44/бар.

После падения цен на нефть власти Саудовской Аравии начали сокращать энергосубсидии. В 2016 году цена литра бензина марки 95 поднялась с $0,16 до $0,24, марки 91 — с $0,12 до $0,2, дизтоплива — с $0,07 до $0,21. Внутренние цены на нефть увеличились до $5,87/бар. Природный газ для населения подорожал с $26,5 до $44,3 за 1 тыс. м3 за метан и до $62 за 1 тыс. м3 за этан (по данным РИА "Рейтинг", средняя цена в России — $83, среднеевропейская — $639 за 1 тыс. м3). Повысилась стоимость электричества, но только для высоких уровней потребления (при 4-6 тыс. кВт ч в месяц — с $0,03 до $0,05 за 1 кВт ч).

Попытка поднять цену на воду (для домохозяйств, потребляющих до 100 м3 в месяц, цена $0,01-0,02/ м3, то есть вода практически бесплатная) до $0,4-2,4 для уровня потребления от 30 м3 в месяц пока не увенчалась успехом. Недовольство реформой просочилось в соцсети, и министр водных ресурсов был отправлен в отставку. Впрочем, программа ликвидации энегросубсидий рассчитана на пять лет, за это время планируется довести цены до среднемировых.

Монархия озаботилась и сбережением нефти. Весной 2016 года стартовала добыча на газовом месторождении Васит. Что помогло сэкономить: расход нефти для электрогенерации летом 2016-го составлял 0,7 мбд вместо 0,9 мбд в прошлом году. Но пока страна продолжает потреблять нефти столько, что хватило бы на целый континент.

Острова эффективности: нефтепереработка

Однако "институциональная идиосинкразия" породила в Саудовской Аравии и "острова эффективности". К ним Штеффен Хертог относит помимо центробанка SAMA управляющее портами агентство Saudi Ports Authority, холдинг с 70-процентной госдолей Saudi Arabian Basic Industries Corporation и агентство развития столицы Arriyadh Development Authority.

Есть успехи в индустриализации (хотя бы отраслевой). Получая доход от экспорта углеводородов, Саудовская Аравия поставила перед собой цель повысить их добавленную стоимость. К периоду спада цен на нефть страна успела модернизировать и построить несколько высокотехнологичных НПЗ. Среди них гигантские (по 0,4 мбд каждый) SATORP в Эль-Джубайл (в сотрудничестве с Total), YASREF в Янбе (в сотрудничестве с Sinopec) и комплекс Saudi Aramco (основная нефтяная компания королевства) в Джизане (ввод в 2017 году).

Эти НПЗ — одни из крупнейших и самых технически совершенных в мире. По словам экс-министра нефти саудовской Аравии Али ан-Наими, монархия к 2017 году собирается довести совокупную мощность НПЗ до 3 мбд и стать вторым в мире экспортером нефтепродуктов после США.

Реформы впереди

Ликвидация энергосубсидий и индустриализация — лишь часть реформ, заявленных в экономической программе "Видение королевства Саудовская Аравия: 2030", принятой в апреле 2016 года по инициативе наследника престола принца Мухаммеда бен Сальмана. По его словам (интервью телеканалу "Аль-Арабия" в апреле 2016 года), монархия должна быть готова жить без нефти уже к 2020 году.

Пока реформы идут неспешно, и до жизни без нефти далеко. Снижение энергосубсидий вкупе с другими мерами (введение акциза на табак и напитки в 2017 году и НДС в 5% — в 2018-м), по прогнозам МВФ, снизят дефицит бюджета к 2021 году до 7,7% ВВП (при среднем прогнозе цен на нефть). Ненефтяной дефицит бюджета снизится с 39,3% до 33,1% ненефтяного ВВП. Если будет реализован пятилетний план полной ликвидации энергосубсидий, а также другие меры (ограничение роста зарплат в госсекторе), дефицит бюджета к 2021 году исчезнет. Однако ненефтяной дефицит все равно будет составлять около четверти ненефтяного ВВП.

Может помочь девальвация риала. МВФ рассматривает сценарий с десятипроцентной девальвацией. Эффект, впрочем, будет ограниченный — снижение дефицита бюджета всего на 1,5 п. п. Но пока девальвация в планах не значится.

Зато масштабная приватизация в "Видении... 2030" анонсирована. Ожидается продажа менее 5% акций Saudi Aramco, но сроки пока не определены. Учитывая возможную оценку компании (принц Мухаммед в интервью говорил более чем о $2 трлн), продажа даже 5% — серьезное событие.

Пока буксуют технически и институционально сложные меры — поддержка малого бизнеса, развитие туризма, рост инвестиций в науку и образование, увеличение эффективности госуправления. Впрочем, по последнему пункту, возможно, намечаются подвижки. Так, министр госслужбы Халид Аларадж недавно заявил, что госслужащие в стране работают не больше часа в день, и предложил контролировать их присутствие на работе с помощью электронных карточек. Возможно, это повысит производительность госаппарата.

Также в "Видении... 2030" упоминается рационализация затрат на армию. Монархия — мировой лидер по их размеру на душу населения: $2774 в 2015 году. В прошлом году на оборону ушло 13,6% ВВП (США потратили 3,3%, Россия — 5,4%), или 27,4% бюджетных расходов (в США — 9,2%, в России — 13,7%). Всего с 1988 по 2015 год Саудовская Аравия израсходовала на армию $1,16 трлн — это почти половина профильных затрат Китая за тот же период ($2,4 трлн). Эффективность расходов здесь сомнительна, учитывая, что военная операция в соседнем Йемене особым успехом не увенчалась. Зато поле для оптимизации огромное.

Благодарим за поддержку проект Фонда Карнеги "Анализ исторических прецедентов и разработка рекомендаций по диверсификации ресурсной экономики".