Какие ценности привносят силовики в российскую бюрократию

Вот уже более 15 лет силовики считаются костяком российской политической элиты, и кадровые перестановки текущего года только подтверждают этот тезис. О силовой субкультуре между тем мало что известно в силу закрытости объединяющих их ведомств и служб. Однако социологам из Института проблем правоприменения все же удалось выйти на некие обобщения в понимании того, что привносят выходцы из силовых структур в российскую бюрократию и какие качества уходящих на гражданку силовиков особенно ценны для системы госуправления. "Огонек" вник в детали

Кирилл Титаев, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения

У Института проблем правоприменения накопился большой корпус исследований о профессиональной культуре сотрудников различных ведомств, связанных с охраной порядка в нашей стране. В частности, мы подробно изучали субкультуры полицейских, следователей, судей, меньше — прокуроров ("Огонек" писал о судьях в N 39 за 2015 год, о следователях — в N 39 за 2016 год). И в определенный момент передо мной встал интересный вопрос: известно, что силовики постоянно рекрутируются во власть, назначаются на ответственные должности, так почему бы не узнать, какие ценности они привносят с собой в бюрократический аппарат? Как они взаимодействуют с другими гражданскими чиновниками и что с ними происходит, когда они оказываются на гражданке? В целом, исходя из проведенных нами исследований и некоторых наблюдений коллег, мы можем если не исчерпывающе ответить на этот вопрос, то хотя бы приблизиться к ответу. Понятно, что в нашей эмпирической базе есть свои ограничения (скажем, о двух специальных службах — ФСБ и ФСО — мы знаем гораздо меньше, чем о том же МВД или армии), что картинка неодинакова в разных регионах, что всякого рода обобщения, касающиеся силовиков в целом, имеют свои погрешности. И все же...

Карьерные шаги

Что можно сказать о всяком силовике, в какой бы структуре он ни работал? Прежде всего, это человек, выросший внутри системы. Поскольку все перечисленные структуры очень закрыты, практически невозможно прийти в какую-то из них сразу на полковничью должность (такие случаи есть, но это музейная редкость). Соответственно, в обычном случае человек начинает с низов, и все его взросление, вся его социализация проходят внутри ведомства. Практически про любого губернатора-силовика можно с уверенностью сказать, что он успел побывать или патрульным, или участковым, или стажером, постепенно поднявшись по карьерной лестнице. Таким образом, этот человек неизбежно является носителем культуры того ведомства, которое его выпестовало,— общей культуры, разделяемой как его низовыми сотрудниками, так и руководителями.

Чем выше поднимается рядовой сотрудник, тем, соответственно, большие перспективы перед ним открываются. Накапливается социальный капитал. Как правило, он начинает служить (если речь не идет о военных) в родной ему области, а то и в родном городе. Он неплохо интегрирован в региональное сообщество и, когда оказывается на руководящем посту в районе (скажем, на должности руководителя отдела МВД), всецело интегрируется в местную элиту. Условно говоря, если начальник УВД справляет день рождения, то к нему на праздник обязательно зайдут прокурор, глава следствия, мэр, кто-то из "специальных силовиков", если их представители есть в районе... На этом уровне элиты очень близки. В конце концов, типовой район в России — это около 50 тысяч человек, и элементарно статусных людей, которым "не стыдно пожать руку", там не очень много. Все свои. "Районные силовики" хорошо знакомы с гражданской властью и понимают, как она устроена.

Когда мы переходим на уровень субъекта Федерации, на губернаторский уровень, все становится чуть сложнее. В первую очередь потому, что руководители силовых ведомств региона — это почти всегда варяги. Сейчас мы готовим обзор по прокурорам субъектов Федерации и выясняется, что менее 10 процентов из них всю свою карьеру провели в одном регионе РФ. Приблизительно так же дело обстоит и с другими силовиками: по достижении определенного уровня человек переводится в незнакомый ему регион — это сознательная антикоррупционная политика, которая так и декларируется внутри ведомств. Поэтому в типовой ситуации руководитель силового ведомства субъекта РФ — это варяг, половина замов которого тоже варяги. Он, конечно, лишается большей части своего социального капитала, полученного на предыдущем месте работы (что, с одной стороны, способствует разрыву коррупционных и потенциально коррупционных связей, а с другой стороны, сужает видение ситуации в регионе кабинетными рамками). Соответственно, взаимодействие с гражданской властью становится более формальным. Дистанция между силовиками и губернатором во многом зависит от личных установок последнего.

Поскольку охрана общественного порядка является зоной совместной ответственности главы субъекта РФ и глав силовых ведомств, то на эту тему между ними ведется постоянное взаимодействие. Что это значит? Как правило, губернатор (или один из его замов — по вопросам законности и охраны общественного порядка) проводит еженедельные (как минимум) совещания с силовиками. На них обязательно приглашаются глава регионального управления МВД и местный прокурор, опционально — все остальные. Когда половодье, пригласят руководителя МЧС, когда приезжает федеральный чиновник — кого-то из представителей ФСБ и, возможно, командированного в регион сотрудника ФСО. Как бы то ни было, гражданские и силовые руководители региона находятся в постоянном рабочем контакте, у них нет проблем с тем, чтобы позвонить друг другу и оперативно передать информацию. Но на дни рождения друг друга они уже могут и не прийти. Зато обязательно будут наносить официальные визиты на ведомственные праздники — скажем, губернатор придет в полицию на День работника правоохранительных органов, в прокуратуру — на День работника прокуратуры и так далее...

Существенно, что обе элиты региона — бюрократическая и силовая — держат себя в целом на равных, это, говоря старым языком, номенклатура одного уровня, их кандидатуры согласовывают примерно на одном уровне. В существующей системе у них не так много поводов для публичных конфликтов: силовики финансово независимы от региональной власти, губернатор редко лезет в их работу. Но возможны, конечно, неформальные конфликты: когда, условно говоря, губернатор некий бизнес поддерживает, а руководство МВД тот же бизнес преследует. Участники конфликта в таком случае хорошо понимают, что обращаться наверх им незачем, там не станут разбираться, кто виноват, и за поднятый сыр-бор возьмут "на карандаш" обоих. Поэтому они предпочитают решать все между собой, находя компромиссы и обмениваясь зонами влияния. Ярких конфликтов силовиков и бюрократов, которые имели место еще в 90-е, сегодня, конечно, не встретишь. Все поняли правила игры.

Как же получается, что силовик переходит невидимую демаркационную линию и оказывается на гражданке? Здесь нужно учесть несколько факторов. Во-первых, все силовики рано выходят на пенсию — уже где-то в 37-40 лет (с этого момента они не обязаны оставлять службу, но вполне могут это сделать). Разумеется, в этом возрасте они еще очень активны и при этом имеют за плечами большой опыт руководящей работы, некоторые управленческие навыки, умение публично держаться. Они востребованы на рынке труда. Случается, что им все приедается на старом месте работы и они ищут новых горизонтов, сами (заручившись минимальной поддержкой местных элит) выдвигают свои кандидатуры в мэры, депутаты и так далее. Но чаще, являясь системными людьми, они все-таки идут во власть, когда их кто-то попросит. Скажем, губернатор может попросить руководителя районной прокуратуры стать мэром — тот посоветуется со своим начальством и, поняв, что все не против, пойдет. Такие неформальные просьбы с большой вероятностью поступят к мало-мальски толковым представителям силовых элит, потому что для бюрократов силовики являются естественным кадровым резервом (близкое знакомство, частое общение, их ранняя пенсия).

Особенности стиля

Принято считать, что силовики во власти набирают в ближайшее окружение себе подобных, однако это не всегда так. Известны случаи, когда бывший силовик, став бюрократом, остается один, как перст, отказываясь от своих прошлых контактов. При этом набрать силовиков себе в команду может и вполне гражданский руководитель-бюрократ. Между гражданскими и силовыми нет серьезных барьеров, эти элиты взаимопрозрачны.

При этом можно утверждать, что выходцам из силовых ведомств присуща определенная управленческая культура, которая несколько отличает их от гражданских (и иногда делает более конкурентными на рынке труда). Подробно хотелось бы остановиться на трех особенностях картины мира "бывшего сотрудника", пришедшего во власть.

Во-первых, он скорее всего не будет верить в статистику, независимые исследования и мониторинги. Он вообще не будет верить в возможность существования какой-либо объективной картины мира. Дело в том, что на предшествующем месте работы он наверняка сталкивался с необходимостью манипулировать цифрами, сам подгонял показатели под нужный результат — не потому что являлся плохим специалистом, а потому что так устроена наша система. Скажем, одной из функций уже описанного перемещения глав региональных силовых ведомств является решение проблемы отчетности. В чем состоит анекдот? Если вас назначили главой регионального управления МВД, то ваш успех у начальства будет напрямую связан с повышением уровня раскрываемости преступлений и снижением уровня преступности. За пять лет работы по повышению-снижению вы доберетесь до практически нереалистичных цифр. Что делать? Все просто: вас перемещают, а на ваше место ставят другого человека. Новый начальник в рамках системы имеет некое негласно признаваемое право обнулить все показатели предшественника. Он заявляет, что в области бардак, раскрываемость резко идет вниз, преступность — вверх — и на ближайшие пять лет, до своего следующего перемещения, он обеспечен работой. Разумеется, такой руководитель понимает, что похожим образом перед ним самим отчитываются его подчиненные. Когда ему сообщают о каких-то данных, он знает, что за этим с большой долей вероятности стоит фикция. Поэтому любой силовик по умолчанию рассчитывает разобраться в ситуации, полагаясь либо на свой здравый смысл, либо на экспертизу проверенных людей, а вовсе не на "объективные" показатели. А значит, убеждать его, перешедшего на гражданку, статистическими показателями, рейтингами, подсчетами ООН и прочим — почти бесполезное занятие. Его раздражает "жонглирование" цифрами.

Вторая особенность, которую нам удалось заметить,— это склонность объяснять все чьими-то интересами. Силовики — просто в силу своей специализации — привыкли во всех сложных ситуациях искать ответ на единственный вопрос: кому выгодно? И так же они ведут себя на гражданке. Понятно, что это сильно затрудняет их контакты с представителями гражданского общества. Я во многих регионах наблюдал одну и ту же картину: общественные советы находятся под подозрением у руководителя — экс-силовика просто потому, что он отказывается верить в готовность людей два-три дня в месяц тратить бесплатно на какую-то общественную активность. Такой руководитель упорно продолжает искать скрытые мотивы деятельности гражданских лиц и успокаивается, только когда их найдет (причем после этого может даже поддержать общественников). Мечта силовиков — чтобы каждая организация декларировала свой четко обозначенный материальный интерес. В этом смысле советы ветеранов — почти идеальное общественное образование, они понятны. А вот какие-нибудь защитники бельков или бездетные борцы за развитие детских садов — уже непонятны. Про них невольно думается: видимо, производят продукцию, конкурентную шкуркам бельков, или оказывают услуги, связанные с развитием детсадов... В противном случае эти люди, не вписывающиеся в картину мира силовика, аттестуются как "городские сумасшедшие" и просто становятся "нерукопожатными".

Наконец, третий сюжет связан с восприятием экс-силовиками общества как такового. В целом работник прокуратуры, следствия, правоохранительных органов, МЧС и любого другого подобного ведомства сталкивается по долгу службы с очень специфическими людьми — маргинализованными, замешанными в преступлениях, фанатично отстаивающими свои принципы, нуждающимися в попечении... В общем, с теми, с кем очень непросто общаться, кого можно назвать не самыми адекватными слоями населения. И как бы силовик ни стремился абстрагироваться от этой картинки "общества", с которым он всю жизнь работал, именно она будет всплывать в его голове всякий раз, как речь зайдет о "социальных вопросах". Силовик убежден, что знает людей, знает жизнь именно потому, что поварился в не самом приятном окружении. Поэтому он испытывает некую естественную неприязнь к общению с "гражданами" и уж точно не готов с ними сотрудничать.

Я не берусь утверждать, что эти три особенности мировосприятия встречаются только у силовиков и ни у кого больше, однако подчеркиваю: для силовиков они особенно характерны. И вполне понятно, какие управленческие особенности за собой несут.

Политическая стерильность

Силовики — это в определенном смысле слова политически стерильные люди. Даже если у них есть некие политические предпочтения (а мы встречали, скажем, полицейских-либертарианцев), публично они свои взгляды не декларируют. Им запрещено быть членами какой-то партии, запрещено просто так общаться с прессой, они не станут подписываться под петициями — даже провластными, они сознательно остаются в тени. На них практически не найдешь компромат, потому что все, что происходит внутри ведомства, остается внутри ведомства. А значит, эти люди "без биографии" идеально подходят на любую должность во власти, могут быть командированы в любой регион и встроиться в любую конструкцию элит... Это очень ценные кадры в эпоху "деполитизации".

Примечательно, впрочем, что они сами не считают себя именно кадровым резервом исполнительной власти. Далеко не все силовики мечтают закончить свою карьеру на гражданке, и даже те, кто не против бросить службу, по нашим наблюдениям, чаще представляют свое будущее в "народном хозяйстве", как они сами говорят. Могут открыть собственный ЧОП, стать руководителями ФГУПа после выхода не пенсию... В целом их мобильность ничто не ограничивает. Один наш интервьюер коротко описывал свою работу в исполнительной власти фразой: "Пошел на три года побюрократил". Потом ему надоело быть замгубернатора, он воспользовался связями, которые успел приобрести на гражданке, и ушел замдиректором по безопасности в какой-то банк. Причем понятно, что захочется еще разок "побюрократить", может, и вернется во власть.

Карьерные траектории этих людей чрезвычайно причудливы, а опыт работы — универсален. Они умеют и управлять, и подчиняться, умеют быть варягами и все начинать с нуля, умеют молчать и говорить только по приказу. И за все это ценятся. Современная управленческая система, похоже, просто специально создана для них — понимающих правила игры на всех ее уровнях. И хотя, как показывают подсчеты коллег из Социологического института РАН, сегодня их немного — в редком регионе они дотягивают до 20 процентов элиты, возможности для них весьма широки.