Казахстан остановил реформы ради стабильности

Казахстан — чемпион мира по разработке программ экономического развития. Однако это не помогает ему слезть с нефтяной иглы. В ожидании политического транзита никаких радикальных реформ не предвидится — приоритет отдается социальной стабильности, пусть и приобретенной дорогой ценой.

АЛЕКСАНДР ЗОТИН

Казахстан на пороге больших перемен. Нурсултану Назарбаеву, бессменному президенту с 1991 года, уже 76 лет — в наше время это не столь уж и преклонный возраст, тем не менее граждане страны тревожатся о будущем. Задуматься есть о чем — 2016 год выдался неспокойным.

Синофобия на марше

В апреле-мае по стране прокатились "земельные бунты". В конце марта правительство санкционировало продажу земли с аукционов. Решение вызвало сначала недовольство в соцсетях, а потом и народные волнения в городах Атырау, Актобе и Семей. Причина — опасения, что земли будут скуплены китайцами. Интеллигенция начала писать письма Назарбаеву, а люди — выходить на улицы с антикитайскими лозунгами вроде "?ытай?а жер сатпа!" ("Не продавай землю Китаю!").

"В Китае давят уйгуров, а потом дойдут до нас",— распространенное мнение среди простых казахстанцев. Да и не только простых. Слухи о том, как в соседнем с Казахстаном Синцзян-Уйгурском автономном регионе в один прекрасный день китайцы увезли в неизвестном направлении всю уйгурскую интеллигенцию, популярная тема для разговоров.

Синофобские волнения удалось усмирить ценой нескольких министров, отправленных президентом в отставку, поправки в Земельный кодекс заморозили. Волнения улеглись, но "осадок остался". Как и после подавления трудового конфликта в Жанаозене в 2011-м, которое сопровождалось человеческими жертвами. С опаской смотрят и в сторону южного соседа — в Узбекистане транзит власти вроде бы произошел спокойно, но успокаиваться по этому поводу, по мнению казахстанских собеседников "Денег", рано.

Девальвация с заминкой

Тревоги добавляют и внутренние проблемы. Неясно также, что будет с ценами на нефть — основой стабильности и экономического роста страны в постсоветское время. Здесь казахстанцы почти в таком же положении, как и мы. Девальвация тенге имела те же причины, что и обесценение рубля,— шок платежного баланса от падения цен. Но были и различия. Рубль девальвировался к доллару практически в два раза уже в декабре 2014 года, а тенге стоял, как скала. Его курс был стабилен на уровне около KZT183/$ с февраля по август 2015-го. В итоге курс тенге укрепился со среднего за последние пять лет уровня KZT5/RUB до январского пика KZT2,8/RUB и держался около KZT3/RUB до августа.

Практически все казахстанцы рассказывают об этом кратком периоде времени, как о чем-то феноменальном. Все, у кого была хоть какая-то возможность, бросились в Россию за покупками в дешевых рублях. Только автомобилей было куплено по разным оценкам 60-100 тыс., народ победнее скупал товары в российских магазинах, побогаче — квартиры в Москве и Сочи. Средняя зарплата в Казахстане, которая в 2010-е приблизительно соответствовала среднероссийской, вдруг фактически стала почти вдвое больше.

Но "манна небесная" стоила дорого и длилась недолго. После выборов президента в апреле 2015 года, на которых предсказуемо победил Нурсултан Назарбаев, политический смысл поддерживать курс национальной валюты исчез. В августе, после массированного оттока капитала, центробанк Казахстана отпустил тенге в свободное плавание, перейдя вслед за Москвой к политике инфляционного таргетирования. С предсказуемыми последствиями: тенге обвалился до уровня KZT360/$ в январе 2016 года. И хотя с тех пор синхронно с рублем и подорожавшей нефтью произошло некоторое укрепление, в девальвационном приключении пока выиграл рубль. В итоге тенге оказался даже чуть дешевле, чем средний уровень последних пяти лет — KZT5,2/RUB. Кстати, почти такой же небольшой девальвационный перехлест по отношению к рублю совершила другая нефтяная валюта бывшего СССР — азербайджанский манат.

Пострадало, как и в российском случае, население. "Люди привыкли к высокому уровню потребления, легким деньгам,— говорит экс-председатель Нацбанка Казахстана Ораз Жандосов,— к регулярным поездкам в Дубай, к кредитам... Сейчас этот образ жизни приходится менять".

Финансовая устойчивость

Приходится признать, что в некоторых аспектах Казахстан оказался готов к низким ценам на нефть (и, возможно, еще более низким в недалеком постнефтяном будущем) в большей степени, нежели Россия. В других, соответственно, хуже.

Бюджет Казахстана, так же, как и российский, дефицитен. Расходы — 8,3 трлн тенге. Ненефтяные доходы — 3,2 трлн. Оставшийся ненефтяной дефицит (дефицит без нефтяных доходов за исключением экспортной пошлины) в 5,1 трлн тенге (11,5% ВВП; в России, для сравнения, 8% ВВП) покрывается трансфертом из Национального фонда (НФ, "нефтяная кубышка") в 3,7 трлн тенге, экспортной пошлиной на нефть в 0,5 трлн тенге и займами в 0,9 трлн тенге (дефицит 2% ВВП). Если добавить внебюджетные расходы — 0,9 трлн тенге (расходы на приобретение облигаций госкомпаний), ситуация становится чуть хуже — скрытый дефицит вырастает до 4,1% ВВП (ненефтяной — до 13,5% ВВП).

"Казахстан переживет и довольно длительный период нефти по $20 за баррель,— считает экс-председатель Нацбанка Казахстана Анвар Сайденов.— Хотя Национальный фонд проедается, темпы его истощения не такие уж быстрые. Расчет такой. Трансферт из фонда в бюджет — около $10 млрд, но при текущих ценах на нефть в фонд поступает около $5 млрд, в итоге дельта — грубо $5 млрд. На такой объем сокращается фонд в год при текущих ценах. При этом его объем — $63,5 млрд". Даже если полностью обнулится вся доходная и нефтяная и ненефтяная часть бюджета, НФ хватит на покрытие расходов в течение 4,5 года (без поддержки госкомпаний) и 3,7 года (с поддержкой).

Финансовая устойчивость Казахстана выглядит убедительнее российской. По расчетам первого замминистра финансов РФ Татьяны Нестеренко, российские ФНБ и Резервный фонд при текущих темпах расходования могут быть исчерпаны в 2018 году. Причина проста: в Казахстане нефтяные доходы на душу населения приблизительно в полтора раза больше, чем в России, поэтому и денег в резервных фондах скопилось на душу населения больше.

У власти есть затаенное ожидание, что цена нефти поднимется. Но, если еще два года будет такая цена без изменений, резервы будут падать, и будет намерение реформирования

Видимо, поэтому все проекты диверсификации экономики Казахстана стагнируют. Слезть с нефтяной иглы нелегко. "У власти есть затаенное ожидание, что цена нефти поднимется. Но, если еще два года будет такая цена без изменений, резервы будут падать, будет намерение реформирования",— считает Ораз Жандосов.

Чемпионы по программам

"Сейчас все сводится к программам. Мы чемпионы мира по написанию экономических программ. Раньше была Малайзия, теперь — мы. Все программы блестящие, можно подписаться под каждым словом. Сначала была ГПФИИР, госпрограмма по форсированному индустриально-инновационному развитию, теперь просто ГПИИР, обошлись без форсирования. На бумаге все прекрасно, проблема одна — имплементация. На уровне риторики все на грани безупречности: социальная инклюзивность, диверсификация, рыночные принципы, верховенство права, снижение доли госсектора... По факту ничего не делается",— говорит партнер Центра исследований и консалтинга Ануар Буранбаев.

Взять хотя бы приватизацию. Год назад казахстанские собеседники "Денег" уверяли, что на торги будет выставлено 60 крупнейших госкомпаний (сейчас доля госсектора в ВВП — около 60-70%). За образец берется так называемое правило "Yellow Pages Rule" Сингапура. Суть в том, что приватизации подлежат предприятия, у которых есть хотя бы один конкурент из числа частного бизнеса (который упоминался на страницах справочной "Желтой книги"). Кстати, обязательная ссылка во всех многочисленных проектах на best practice — фирменная "фишка" казахстанских чиновников и независимых экономистов, "тут мы ориентируемся на Сингапур, здесь на Дубай, там — на Норвегию, а вот в этом — на Австралию". Ну а в провале благих пожеланий, видимо, на Россию.

Госкомпании блокируют собственную приватизацию. Благодаря высоким нефтяным доходам через госзакупки и создание рабочих мест расплодился квазигоссектор. Он оттянул все кадры, всю занятость — это наша форма ресурсного проклятия. Зачем им приватизация?

"Вы делаете приватизацию? Приватизацию? Да нас McKinsey, BCG, Big4 консультируют, мы самые великие приватизаторы в мире! — горячится астанинский экономист, пожелавший сохранить инкогнито.— А на деле — ноль. Госкомпании блокируют собственную приватизацию, им это не нужно. По факту фонд "Самрук-Казына" собирается на SAP, который никому не нужен, 48 млрд тенге истратить. Все заинтересованы в своих рабочих местах. Благодаря высоким нефтяным доходам через госзакупки и создание рабочих мест расплодился квазигоссектор. Он оттянул все кадры, всю занятость — это наша форма ресурсного проклятия. Зачем им приватизация?"

Приватизация — это рационализация бизнес-процессов и часто увольнение избыточных занятых. А это очень чувствительная тема. Между властью и бизнесом существует негласный пакт на предмет сохранения рабочих мест, но с частным бизнесом договориться сложнее, чем с квазигосударственным.

Голландская болезнь по-казахстански

"Я только три недели назад был в Жанаозене,— рассказывает собеседник "Денег", пожелавший остаться неизвестным.— С 2011-го прошло много времени, для нас это был большой шок, погибли люди. В итоге есть моногород, в моногороде — квазигоскомпания "Озенмунайгаз", дочка "Казмунайгаза", 100% которой владеет фонд "Самрук-Казына", которым владеет государство. Компания обеспечивает занятость 12 тыс. человек из 120 тыс. населения, это крупнейший работодатель в городе. А бенчмарк, то есть сколько должно было бы быть по экономической логике, как мне рассказывают местные,— 500 человек. Средняя зарплата — $800 при средней зарплате по стране $450. Траты в год на ФОТ (фонд оплаты труда) — 70 млрд тенге. Работают, понятно, в убыток — 280 млрд тенге в прошлом году. А уволить никого не могут — вопрос на грани политического. То же происходит в крупных компаниях по всему Казахстану".

Голландская болезнь в казахстанском варианте похожа на российскую историю: нефтяные доходы просачиваются в раздутый неэффективный госсектор — часто генерирующий убытки и выживающий лишь за счет скрытых или явных госсубсидий.

Впрочем, в ту же игру вступили и частные компании. Претензии к предприятию сталелитейного гиганта ArcelorMittal в Темиртау высказывали все собеседники "Денег" независимо от политической ориентации. От компании власть хотела двух вещей: сохранения рабочих мест в моногороде и модернизации производства. Модернизацию ArcelorMittal обещал, но так и не провел. Зато иностранный инвестор очень искусен в выбивании преференций. Хотите сохранения рабочих мест? Дайте скидки на тарифы ЖД, дайте сниженные тарифы на энергию, дайте субсидии. Государство таким образом косвенно субсидирует сохранение рабочих мест и в частных компаниях.

Есть еще скандальная история завода по сборке планшетов в Актау — там мошенники закупали готовые китайские устройства, разбирали их и собирали обратно, сопровождая указанием «Made in Kazakhstan»

Ситуация с созданием инновационной экономики такая же неутешительная, как и в России. Технопарки, фонды, программы "Снежный барс" оттягивают деньги, а отдачи маловато. Притчей во языцех стал случай с заводом солнечных панелей "АстанаСолар" (инвестиции около $100 млн, солнечные панели оказались в восемь раз дороже китайских). Еще скандальнее история завода по сборке планшетов в Актау — там мошенники закупали готовые китайские планшеты, разбирали их и собирали обратно с бирочкой "Made in Kazakhstan". Или завод по производству биотоплива "Биохим" в северном Казахстане — за год работы он экспортировал лишь около 4 тыс. тонн биоэтанола при производственной мощности 60 тыс. тонн.

С традиционным ненефтяным обрабатывающим сектором тоже не все радужно. На границе с Россией — 19 цементных заводов, половина стоит, дешевле импортировать из России. "Загрузка мощностей предприятий крайне низка, налицо деиндустриализация,— говорит глава консалтинговой компании Almagest Айдархан Кусаинов,— в пищевой промышленности — 20-50%, в цементной — 60%, производстве кирпича — около 30%. Масштаб проблемы деиндустриализации очевиден хотя бы из целей программы "Производительность 2020" — "увеличить среднюю загрузку мощностей до 80% к 2020 году". Причина низкой загрузки — в нефтяных доходах и переоцененном тенге".

По мнению многих собеседников "Денег", чуть ли не единственным удачным вложением оказались инвестиции в инфраструктуру, конкретно в дорожное строительство. "Пусть половина денег разворована, но дорога, и часто хорошая дорога построена, это реально улучшает жизнь" — таково консенсусное мнение собеседников. Дороги важны для большой страны с низкой связанностью отдельных регионов (впрочем, огромной стране вроде России, возможно, этот рецепт не вполне подходит — когда расстояния совсем уже велики, авиасообщение может оказаться более эффективным).

Что делать?

Для более масштабных реформ условия пока не созрели. Нужны низкие, ниже $30 за баррель, цены на нефть. Это необходимое, но недостаточное условие. Без этого никто шевелиться не будет, считают собеседники "Денег". Впрочем, социальный запрос на изменения есть. Все отмечают особую роль социальных сетей и блогеров — Facebook, закрытые группы What`s App создали в стране контуры обратной связи с населением при отсутствии традиционных механизмов выборной подотчетности государства. Самое удивительное, что эта обратная связь через киберпространство в Казахстане работает — по крайней мере, как уверяют собеседники, лучше, чем в России. Почему — неясно.

Возможно, дело в западном образовании, полученном значительной долей казахстанской элиты (только по программе "Болашак" за границей обучалось больше 10 тыс. человек, и в несколько раз больше — за счет частных средств). Хотя претензий к программе "Болашак" достаточно — изначально готовили людей без какой-либо приоритизации по профессиям, без оглядки на то, нужен ли предлагаемый профиль образования в Казахстане.

Но пока поиски ненефтяного пути идут на уровне многочисленных словесных интеллектуальных упражнений (часто блестящих). "Диверсификация бьется на несколько частей,— говорит Ораз Жандосов.— Должна быть инфраструктура и кадры, но на секунду представим, что что-то тут есть. Второй большой кусок — мягкий инвестклимат, коррупция, бюрократия, административные барьеры и т. д. На этом направлении какой-то прогресс есть местами. Но, конечно, что общая картина улучшилась — это сложно сказать. Но и здесь, предположим, решаем по мягкому инвестклимату, убили всех коррупционеров. Не через выборы, а по другому механизму. По второму направлению можно сделать за два-три года. Вопрос: дальше еще что надо делать, проводить какую-то индустриальную политику, выращивать нацчемпионов? В каком-то смысле, пока не решили первые две вещи, то, может, и нет смысла задумываться над этим. Не знаю".

Благодарим за поддержку проект Фонда Карнеги "Анализ исторических прецедентов и разработка рекомендаций по диверсификации ресурсной экономики".