историческая хроника

В январе 2017 года исполнилось 25 лет со дня принятия первого постановления Конституционного суда (КС). BG составил хронику резонансных решений КС.

Обзор подготовили Анна Пушкарская и глава аналитической службы юридической фирмы "Инфралекс" Ольга Плешанова

О слиянии органов госбезопасности и внутренних дел.

Постановление N 1-П от 14 января 1992 года. Указ президента РСФСР Бориса Ельцина от 19 декабря 1991 года N 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР" признан не соответствующим Конституции с точки зрения разделения ветвей власти и разграничения компетенций между высшими органами государственной власти и управления. 15 января 1992 года Борис Ельцин отменил указ.

О КПСС. Постановление N 9-П от 30 ноября 1992 года. Роспуск центральных оргструктур КПСС признан конституционным, но региональным организациям разрешено воссоздать партию. Вопрос о бывшей собственности КПСС передан на усмотрение арбитражных судов.

О телеобращении президента к народу. Заключение N 3-1 от 23 марта 1993 года. Обращение президента РСФСР Бориса Ельцина к гражданам страны 20 марта 1993 года о введении "особого порядка управления до преодоления кризиса власти" признано не соответствующим Конституции и Федеративному договору.

О конституционной реформе. Заключение N 3-2 от 21 сентября 1993 года. Введение президентского правления признано основанием для отрешения Бориса Ельцина от должности. Обращение президента РФ к гражданам России 21 сентября 1993 года и его указ "О поэтапной конституционной реформе", упразднивший Верховный совет и Съезд народных депутатов признаны неконституционными. 7 октября Борис Ельцин приостановил работу КС до принятия новой Конституции и нового закона о КС. Весной 1995 года штат КС был увеличен до 19 человек, что обеспечило лояльное президенту большинство.

О Чеченском конфликте. Постановление N 10-П от 31 июля 1995 года. Указ президента Бориса Ельцина от 9 декабря 1994 года "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" признан конституционным. Проверка других указов, положивших начало контртеррористической операции в регионе, прекращена. Через полтора месяца после лояльного к президенту решения Борис Ельцин подписал указ "О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей КС".

О приоритете налоговых платежей перед выплатой зарплаты. Постановление N 21-П от 23 декабря 1997 года. Конкуренция конституционных обязанностей работодателей по выплате зарплаты и уплате налогов разрешена в пользу наполнения бюджета. Неконституционным признано положение п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса (ГК), которое позволяло компаниям, испытывающим нехватку денег, перечислять вначале зарплату работникам и только после этого погашать недоимки по налогам. В нынешней редакции ГК налоговые и зарплатные платежи стоят в одной — третьей — очереди, не имея приоритета друг перед другом.

О реституции. Постановления N 11-П от 6 апреля 1998 года и N 12-П от 20 июля 1999 года. Президента Бориса Ельцина обязали подписать принятый парламентариями закон "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны", "несмотря на нарушения, имевшие место в Госдуме" при голосовании. По обращению президента КС внес в закон ряд поправок, но сохранил пункт о том, что страны гитлеровской коалиции не имеют права на возврат культурных ценностей.

О списании налогов. Постановление N 24-П от 12 октября 1998 года. Взыскивать налог повторно с добросовестного налогоплательщика, если списанные с его счета деньги не дошли до бюджета, запрещено. Решение изменило практику Высшего арбитражного суда, возлагавшего в таких случаях ответственность на налогоплательщиков и повторно взыскивавшего с них налоги. Введенный КС статус "недобросовестного налогоплательщика" для предотвращения уклонений от налогообложения с использованием "проблемных" банков, в дальнейшем был расширительно применен налоговыми органами к компании ЮКОС.

О сроках президентского правления. Определение N 134-O от 5 ноября 1998 года. Толкованием заключительных и переходных положений Конституции КС признал, что Борис Ельцин больше не имеет права баллотироваться в президенты, но Конституция запрещает руководить государством только больше двух раз подряд. Президентам РФ была открыта возможность баллотироваться в третий раз через один пропущенный срок, чем впервые воспользовался уже Владимир Путин в 2012 году, "поменявшись" на один срок постами с премьер-министром Дмитрием Медведевым.

О трехкратном представлении в Госдуму кандидатуры премьер-министра. Постановление N 28-П от 11 декабря 1998 года. Толкованием ч. 4 ст. 111 Конституции признано право президента трижды предлагать парламентариям одну и ту же кандидатуру на пост премьера, как было с Сергеем Кириенко (ныне первый замглавы администрации президента. — BG), и распустить парламент после трехкратного отклонения внесенных кандидатур, независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат, либо один и тот же кандидат дважды или трижды.

О смертной казни. Постановление N 3-П от 2 февраля 1999 года. Мораторий на смертную казнь продлен до повсеместного рассмотрения дел судом присяжных. Накануне введения таких судов с 1 января 2010 года на всей территории России КС признал возвращение смертной казни невозможным. Мораторий продлен до момента, когда Россия либо ратифицирует подписанный в 1997 году протокол N 6 к Европейской конвенции об отмене высшей меры наказания, либо откажется от обязательств по его исполнению. Формально предусмотренная Уголовным кодексом высшая мера наказания заменяется пожизненным заключением.

Об амнистии. Постановление N 11-П от 5 июля 2001 года. Постановление Госдумы от 26 мая 2000 года об амнистии в честь 55-летия Победы в Великой Отечественной войне и внесенные в него 28 июня 2000 года поправки аннулированы. КС запретил амнистировать еще не освобожденных от наказания лиц, признав первоначальную версию акта Госдумы "неадекватной целям амнистии".

O принудительной ликвидации юридических лиц. Постановление N 14-П от 18 июля 2003 года. Налоговым органам разрешено предъявлять в суд требования о ликвидации юридического лица за нарушения закона (п. 2 ст. 61 ГК), а также акционерного общества, если стоимость его чистых активов становится меньше определенного законом минимального размера уставного капитала (положения п. 4 ст. 99 ГК и п. 5, п. 6 ст. 35 федерального закона "Об АО"). В 2009 году из ст. 99 ГК исключили принудительную ликвидацию АО из-за снижения стоимости чистых активов, однако в 2014 году принудительная ликвидация была возвращена.

О "недобросовестном налогоплательщике" (дело ЮКОСа-1). Определение N 36-О от 18 января 2005 года. В рассмотрении жалобы ЮКОСа на неприменение в его деле срока давности привлечения к налоговой ответственности отказано. Но "универсализация" арбитражными судами понятия "недобросовестный налогоплательщик", введенного определением КС N 138-О от 21 июля 2001 года в связи с другой нормой налогового законодательства, признана недопустимой

О взыскании налогов за пределами срока давности (дело ЮКОСа-2). Постановление N 9-П от 14 июля 2005 года. Срок давности распространяется только на добросовестных налогоплательщиков. В связи с арбитражным процессом об умышленной неуплате налогов разрешено взыскивать налоговые санкции за пределами срока давности "в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля". Это позволило судам взыскать с ЮКОСа 38,7 млрд рублей, придав решению КС обратную силу, что привело к ликвидации компании. После решения КС критерии добросовестности налогоплательщиков сформулировал пленум Высшего арбитражного суда в известном постановлении 2006 года N 53 "Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды", на основании которого суды выявляют основания для признания налогоплательщика недобросовестным и применения к нему налоговых санкций.

Об отмене выборов губернаторов. Постановление N 13-П от 21 декабря 2005 года. Новая процедура утверждения губернаторов вместо прямых выборов признана конституционной. Право президента вносить их кандидатуры на рассмотрение регионального парламента подтверждено. КС констатировал, что положения Конституции следует оценивать "в развивающемся социально-историческом контексте", отказавшись от своих прежних позиций 1996 года о "вытекающем из Конституции принципе выборности глав исполнительной власти".

O пособиях по беременности и родам. Постановление N 4-П от 22 марта 2007 года. Предельный размер пособий по беременности и родам (16 125 рублей в месяц) признан неконституционным и требующим повышения, несоразмерное ограничение пособий, ущемлявшее права женщин, средний заработок которых превышал предельный размер, устранено. С 1 сентября 2007 года максимальный размер пособия составил 23,4 тыс. рублей. Сейчас ограничителем выступает предельная величина базы для начисления страховых взносов, определяемая правительством (в 2017 году — 755 тыс. рублей в год).

О прецедентах Высшего арбитражного суда (ВАС). Постановление N 1-П от 21 января 2010 года. Формируемая ВАС прецедентная система признана допустимой, но пересмотр вступивших в законную силу судебных решений из-за последующего изменения позиции ВАС по аналогичным делам разрешен лишь в исключительных случаях и при условии, что в постановлениях президиума и пленума ВАС будет прямо указано на обратную силу. Компромиссное решение, по словам главы КС Валерия Зорькина, "открыло дорогу к легитимированию прецедента в России", но его применение привело к новым жалобам на ВАС в КС, а в 2014 году ВАС был упразднен поправкой к Конституции.

Об ответственности эмитента. Постановление N 2-П от 28 января 2010 года. Взыскивать с эмитентов убытки причиненные их акционерам в результате хищения акций из реестра, разрешено. Прецедент создал в 2005 году президиум Высшего арбитражного суда (ВАС), взыскав с ОАО "Сибнефть" (сейчас — "Газпром нефть") из-за хищения его акций около 11 млн рублей в пользу О. М. Зацаринной. После этого аналогичные решения суды выносили в отношении других эмитентов. В федеральном законе "Об акционерных обществах" эта практика закреплена с 2009 года: в ст. 44 внесена поправка о солидарной ответственности эмитента акций и реестродержателя. КС признал подход ВАС конституционным, после чего аналогичная поправка в 2013 году внесена в Гражданский кодекс.

Об аресте имущества лиц, не являющихся фигурантами уголовных дел. Постановление N 1-П от 31 января 2011 года. Арест имущества бессрочно (например, в связи с поиском подозреваемых по уголовному делу)и в обход правил о банкротстве (когда арест имущества компании-банкрота, наложенный из-за уголовного дела против ее гендиректора, не позволял удовлетворить требования кредиторов этой компании) запрещен. Изменена практика применения ст. 115 Уголовно-процессуального кодекса (УПК) об аресте имущества, которое не принадлежит подозреваемым либо обвиняемым, но может быть конфисковано в рамках уголовных дел либо предназначаться для возмещения ущерба потерпевшим. Поправки в УПК внесены только в июне 2015 года.

О праве третейских судов разрешать споры о недвижимости. Постановление N 10-П от 26 мая 2011 года. Компетенция третейских судов в рассмотрении споров о правах на недвижимость, против которой выступал ВАС, подтверждена. Конституционными признаны оспариваемые положения законов о третейских судах, госрегистрации прав на недвижимость, ипотеке. КС поддержал институт третейского разбирательства в РФ, признав, что решения третейских судов могут служить основанием для госрегистрации прав. Глава ВАС Антон Иванов предупредил, что "государство в итоге может лишиться крупных активов".Федеральный закон 2015 года "Об арбитражном (третейском) разбирательстве в РФ" не ограничил рассмотрение третейскими судами споров о недвижимости.

О старых бюджетных займах. Постановление N 20-П от 20 июля 2011 года. Введены ограничения для бессрочного взыскания с компаний бюджетных займов, выданных в 1990-е годы. Бессрочно предъявлять требования разрешено только для займов, по которым на 1 января 2007 года (момент принятия оспоренной поправки Минфина в бюджетное законодательство, исключавшей применение исковой давности, распространенной Высшим арбитражным судом в 2006 году на бюджетные займы), не истек срок исковой давности, что не позволило Минфину взыскать значительную часть долгов. Основная часть бюджетных кредитов выдавалась в 1992-2000 годах, а задолженность составляла около $9 млрд и 1,4 млрд рублей.

О запрете обращать взыскание на единственное жилье. Постановление N 11-П от 14 мая 2012 года. Исполнительский иммунитет единственного жилого помещения гражданина, не находящегося в залоге, в том числе любого качества и стоимости, включая роскошный особняк, признан конституционным. Уточнить характеристики "разумно достаточного жилища", на которое должен распространяться иммунитет, предписано законодателю. Сделать это, однако, не удалось даже при введении в России банкротства граждан: иммунитетом по-прежнему защищается жилье любого качества.

О митингах. Постановление N 4-П от 14 февраля 2013 года. В полной отмене введенных запретов и санкций против митингующих отказано. Наиболее скандальные нормы закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) признаны неконституционными или подлежащими применению в откорректированном "конституционно-правовом смысле". Но многие спорные правила признаны соответствующим Конституции.

Об административных штрафах. Постановление N 4-П от 25 февраля 2014 года. Разрешено назначать штраф юридическому лицу ниже минимального размера, составляющего 100 тыс. рублей и выше, — для более гибкого учета опасности нарушения, вины и финансового положения нарушителя и исключения его банкротства из-за назначенного штрафа.

О присоединении Крыма. Постановление N 6-П от 19 марта 2014 года. Международный договор между РФ и Республикой Крым признан конституционным. Положительное решение по запросу президента Владимира Путина "с учетом сложившейся ситуации вокруг Крыма и Севастополя" принято за три часа без назначения судьи-докладчика, без заключений экспертов и предварительных слушаний. Это вызвало публичную дискуссию между профессором Высшей школы экономики Еленой Лукьяновой, раскритиковавшей процедуру принятия постановления, и Валерием Зорькиным, который назвал госпожу Лукьянову "пособником иноземной силы".

Об "иностранных агентах". Постановление N 10-П от 8 апреля 2014 года. Закон об "иностранных агентах" признан конституционным. В признании этого статуса "негативной оценкой" отказано. Деятельность "с целью оказания воздействия", в том числе путем формирования общественного мнения, "на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими политику" признана политической, но это определение не должно применяться к правозащитным и благотворительным организациям. Венецианская комиссия при Совете Европы не согласилась с решением КС. В марте 2017 года ЕСПЧ коммуницировал жалобы 61 НКО, из числе признанных "иностранными агентами".

О "карманных" третейских судах. Постановление N 30-П от 18 ноября 2014 года. Третейские суды могут быть связаны с одной из сторон спора. Ранее Высший арбитражный суд отказывал в исполнении решений таких третейских судов, полагая, что нарушены "гарантии объективной беспристрастности". КС посчитал, что беспристрастность обеспечивает не связь стороны в споре с создателями третейского суда, а независимость самих третейских судей, выбранных участниками спора. Новый закон "Об арбитраже (третейском разбирательстве) в РФ", действующий с 1 сентября 2016 года, позволяет создавать постоянно действующие арбитражные учреждения только с разрешения правительства РФ.

О преследовании бизнеса. Постановление N 32-П от 11 декабря 2014 года. Частично неконституционной признана ст. 159.4 Уголовного кодекса (УК) об ответственности за мошенничество в сфере предпринимательства, принятая в рамках либерализации законодательства 2012 года в ответ на жалобы о "закошмаривании бизнеса". Спустя неделю после призыва президента "максимально снять ограничения для бизнеса", КС потребовал ужесточить наказание за преднамеренное неисполнение предпринимателями договорных обязательств в особо крупном размере в течение полугода, предупредив, что если поправки не будут внесены в срок, привилегированная норма прекратит действие. Законодательные органы требование не выполнили, и ст. 159.4 была аннулирована. В июле 2016 года норма о бизнес-мошенничестве была включена в ст. 159 в более жестком варианте.

О неисполнении решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Постановление N 21-П от 14 июля 2015 года. КС наделил себя полномочиями признавать неисполнимыми решения ЕСПЧ по запросу президента, правительства и других госорганов. Требование 93 депутатов Госдумы признать неконституционными федеральные законы, обязывающие Россию выполнять постановления ЕСПЧ, отклонено.

О банковских вкладах. Постановление N 28-П от 27 октября 2015 года. Добросовестные вкладчики, которым банк неправильно оформил документы (выдал договор за подписью неуполномоченного лица, провел деньги мимо кассы), могут подтвердить вклад любыми банковскими документами, подтверждающими внесение денег. Наличие у сотрудников банка полномочий принимать вклады подтверждается тем, что договор заключался в офисе банка. В решении указано на необходимость разумности и добросовестности действий вкладчиков, в том числе применительно к оценке предлагаемых условий вклада — что позволило судам отклонить требования VIP-вкладчиков Мастер-банка, вносивших деньги под повышенные проценты.

О невозмещении бизнесу убытков от законодательных ошибок. Определение N 2737-О-Р/2015 от 8 декабря 2015 года. Отмена неконституционных страховых взносов авиакомпаний не предполагает возмещения им убытков. Разъяснено, что признание в 2013 году неконституционной нормы закона "О дополнительном соцобеспечении членов летных экипажей", обязавшей перевозчиков задним числом доплатить пенсионные взносы за 2010 год (около 1,1 млрд рублей), не предусматривало восстановления их прав и взыскания убытков с казны, чего они успешно добивались в Верховном и арбитражных судах. До признания платежей неконституционными "противоправность в действиях государства отсутствовала". В итоге компании, добросовестно заплатившие взносы, потерпели убытки (переплату КС разрешил ПФР не возвращать), а в выигрыше оказались неплательщики взносов и бюджет. Принцип ответственности власти за ее ошибочные решения оказался под вопросом.

Об оспаривании кадастровой стоимости. Постановление N 15-П от 5 июля 2016 года. Органам местного самоуправления разрешено оспаривать в суде существенное снижение кадастровой стоимости земли на основании рыночной оценки, которой добились ее собственники. Поводом послужила переоценка региональной комиссией по разрешению кадастровых споров участка, принадлежащего ОАО "Группа "Илим"". Компания в 2014 году добилась его удешевления с 7 млрд до 452 млн рублей. Власти Братска доказали в КС, что это угрожает их бюджету, в который поступают сборы земельного налога. Разъяснить заявителям, что понимается под существенным снижением, КС впоследствии отказался. Эксперты отмечали "политизированность" решения КС: "желание помочь муниципалитетам с наполнением бюджетов, но не тревожить избирателя перед президентскими выборами реализовано за счет крупных землевладельцев и бизнеса".

О компенсации за незаконные административные штрафы. Определение N 2013-О/2016 от 9 февраля 2016 года. Компенсировать упущенную выгоду лицам, уплатившим незаконно наложенные на них госорганами административные штрафы, в упрощенном порядке — по аналогии с процедурой для отмененных таможенных и налоговых санкций запрещено. Суды ежегодно отменяют административные штрафы более чем на 1 млрд рублей, но КС защитил федеральный бюджет, обязав незаконно оштрафованные в рамках КоАП юридических лиц и физических лиц доказывать ущерб от задержки средств на госсчетах в общем порядке гражданского судопроизводства.

Об отказе выплачивать компенсацию по решению ЕСПЧ (дело "ЮКОСа"-3). Постановление N 1-П от 19 января 2017 года. Впервые в истории Европы решением национального суда правительству запрещено выплачивать денежную компенсацию по решению международного суда. Присужденное ЕСПЧ 31 июля 2014 года бывшим акционерам ЮКОСа возмещение √1,9 млрд ущерба от санкций за налоговые нарушения, которые привели к ликвидации компании, невозможно, поскольку такая выплата нарушила бы конституционные принципы "социального государства, равенства и справедливости", решил КС. Отказ исполнить постановление ЕСПЧ ряд экспертов расценивают как "удар по репутации страны и ее инвестиционному климату".

О запрете заключенным голосовать на выборах. Постановление N 12-П от 19 апреля 2016 года. Признано невозможным исполнение постановления ЕСПЧ 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России", предписывающее дифференцировать закрепленный в Конституции запрет заключенным голосовать на выборах. Законодателю рекомендовано в качестве компромисса перевести режим в колониях-поселениях в отдельный вид наказания, не влекущий ограничения избирательных прав осужденных.

О лишении свободы за неоднократное пикетирование (дело Дадина). Постановление N 2-П от 10 февраля 2017 года. Резко ограничено применение статьи 212.1 Уголовного кодекса (УК), что позволило единственному в РФ осужденному к лишению свободы за неоднократное участие в несанкционированных протестных акциях Ильдару Дадину добиться отмены обвинительного приговора и освобождения. Госдума должна внести в закон соответствующие поправки.

О конфискации имущества без приговора суда. Постановление N 5-П от 7 марта 2017 года. Верховному суду предписано пересмотреть решение о конфискации Верховным судом без приговора картины Карла Брюллова "Христос во гробе" у обвинявшегося в контрабанде немецкого коллекционера Александра Певзнера. Конфискация имущества при прекращении уголовного дела без согласия обвиняемого и ухудшение его положения позже установленного Уголовно-процессуальным кодексом годичного срока запрещено. По мнению экспертов, разрешенная КС конфискация без приговора противоречит принципу презумпции невиновности и практике Европейского суда, "превращая уголовное правосудие в рынок".