История свободной торговли между США, Канадой и Мексикой

Соглашение о свободной торговле между североамериканскими странами NAFTA — история успеха и история ошибок одновременно. Для США это история Ржавого пояса и потери рабочих мест, а для Мексики — создания на севере страны одного из крупнейших промышленных кластеров в мире. Но кто в этих историях однозначно выигравший, а кто проигравший, понять не так просто.

АЛЕКСАНДР ЗОТИН

18 мая администрация президента США Дональда Трампа официально уведомила Конгресс о начале процесса пересмотра соглашения NAFTA. Еще до этого шага мексиканские власти отправили представительную делегацию в Аргентину и Бразилию по вопросам закупки у этих стран кукурузы, сои, пшеницы и риса (основного сельскохозяйственного импорта Мексики из США, в настоящий момент поступающего в страну беспошлинно). 23-летняя история свободной торговли между США, Канадой и Мексикой подходит к концу.

NAFTA и США

Еще во время предвыборной кампании Трамп постоянно твердил, что NAFTA — худшее в истории США соглашение. И заодно обвинял в нем демократов. «Соглашение NAFTA было подписано Биллом Клинтоном. Эта была катастрофа, абсолютная катастрофа для страны»,— сказал Трамп в интервью Fox News около года назад. Однако NAFTA на самом деле было подготовлено и подписано президентом-республиканцем Джорджем Бушем-старшим в декабре 1992 года. А ратифицировано Конгрессом действительно уже при Клинтоне в августе 1993-го. Но при этом за NAFTA проголосовало больше республиканцев, чем демократов.

Основные претензии Трампа к NAFTA — торговый дефицит более чем в $60 млрд c Мексикой и массовый исход рабочих мест из США в Мексику.

После вступления в силу соглашения в 1995-м действительно начался процесс массового аутсорсинга американских компаний в промышленные кластеры на севере Мексики (Тихуана, Рейноса, Матаморос) из-за огромной разницы в оплате труда в двух странах и удобной логистики.

В результате с 1998 по 2005 год некоторые штаты США из «ржавого пояса» (Мичиган, Огайо, Пенсильвания) потеряли более 20% рабочих мест в промышленности. Удар по некоторым штатам вне деиндустриализированных штатов «ржавого пояса» (Вашингтон, Миссисипи, Оклахома, Виргиния) оказался не менее сильным.

Всего, по данным профсоюза American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, в результате NAFTA Америка лишилась около 700 тыс. рабочих мест в промышленности и смежных отраслях (впрочем, еще больше рабочих мест ушло в Китай, с которым у США нет соглашения о свободной торговле).

Однако социологические исследования по трудоустройству уволенных в результате перевода предприятий в Мексику американских рабочих показывают, что большинство из них адаптировались к новой жизни относительно нормально. Так, в книге Чеда Броутона «Boom, Bust, Exodus: the Rust Belt, the Maquilas, and a Tale of Two Cities» детально описывается судьба рабочих американской компании—производителя бытовой техники Maytag.

В 2004 Maytag, как и десятки других американских компаний, закрыла свой завод по производству холодильников в Гейлсберге (штат Иллинойс) и перевела предприятие в мексиканский город Рейноса на границе с США (на сегодня инвестиции в пограничный промышленный кластер Мак-Аллен—Рейноса достигли $140 млрд).

Интересно, что в митинге рабочих закрывшегося предприятия в Гейлсберге летом 2004-го участвовал Барак Обама. В рамках своей сенаторской избирательной кампании он сравнивал безразличную к нуждам рабочих-американцев налоговую и торговую политику президента-республиканца Джорджа Буша-младшего со своим подходом, призванным вернуть рабочие места в Гейлсберг, Алтон, Карбондейл и другие промышленные города Иллинойса.

Так что трамповской лозунг «Make America great again!» не так уж и оригинален (и вообще — калька рейгановского «Let’s make America great again!»)

Результаты трудоустройства бывших рабочих Maytag можно назвать смешанными. Около половины уволенных воспользовались федеральной программой Trade Adjustment Assistance (ТАА). В рамках ТАА государство до двух лет оплачивало все расходы на переобучение, от транспорта до карандашей, плюс денежные пособия.

53% из прошедших программу сумели устроиться в соответствии с новой профессией. Некоторые благодаря ТАА смогли получить высшее образование. Кстати, именно отсутствие высшего образования — основная проблема уволенных американских промышленных рабочих.

В целом без работы (в основном в новых перспективных отраслях, growth areas — медицине, образовании) мало кто остался даже из не прошедших ТАА. Хотя многие в новой реальности потеряли в зарплате (в Maytag работники без образования получали $12–15 в час), а также иногда вынуждены были переселиться в другой город или штат.

Последнее, впрочем, вполне типично для рынка труда США с его высокой территориальной мобильностью. Пример Maytag — вполне типичен, судьбы уволенных рабочих других предприятий, переведенных в Мексику и Китай, похожи.

Кроме того, претензии Трампа к «воровству рабочих мест» Мексикой и Китаем кажутся не очень убедительными на фоне сильного рынка труда и почти полной занятости в США, где уровень безработицы — всего 4,4%. Такой низкий показатель экономисты считают естественным, и фактически существенно снизить его дальше практически невозможно, да и не нужно.

NAFTA и Мексика

Подавляющее большинство мексиканских экономистов оценивают результаты NAFTA как серьезный успех. И, кроме того, отмечают, что вступление в соглашение было только частью неолиберальной политики тех лет, сформировавшей в итоге сегодняшнюю Мексику.

«Глобально такие масштабы торговли имеются только в двух местах в мире — ЕС и НАФТА,— говорит экс-глава мексиканской нефтяной госмонополии Pemex Эмилио Лосойя,— $1,1–1,3 млрд в день, каждый день. Это успех. Торговые отношения выгодны для обеих сторон. И это встраивание Мексики в сложные цепочки добавленной стоимости».

«Говоря о NAFTA, нужно отметить промежуток между 1986 и 1994 годами, сопровождаемый огромным процессом дерегулирования,— рассказывает глава Exxon Mobil Mexico Энрико Идальго.— Это была очень либеральная модель. Министр экономики тогда заявил: “Промышленная политика Мексики заключается в отсутствии какой-либо промышленной политики”. Это было абсолютно либеральное мнение. В чистом виде laissez-faire. Был ли он прав или неправ, мы не знаем. Здесь многое зависит от критериев измерения… Если когда-то Мексика была относительно слабым игроком в международной торговле, то сегодня она один из крупнейших игроков. Мексиканские компании нашли способ войти в производственные цепочки во всем мире».

После подписания NAFTA доля Мексики в импорте промтоваров в США выросла с уровня чуть выше 7% в 1994 году почти до 15% сегодняшних.

В 1994 торговый дефицит Мексики в торговле с США составлял $1,3 млрд. К 2015-му он сменился на профицит в $67 млрд. Рост произошел главным образом за счет электроники, телекоммуникационной и транспортной техники. В 2015 году в Мексике было произведено 3,5 млн автомобилей (7-е место в мире) против 1,9 млн в 2000-м (9-е место в мире).

Аутсорсинг из США в Мексику имеет сравнительные преимущества перед другими юрисдикциями (прежде всего Китаем) минимум в четырех типах производства.

Во-первых, это товары с большим отношением веса к стоимости (автомобили, бытовая техника вроде тех же холодильников), так как именно такие товары сравнительно дорого импортировать издалека.

Во-вторых, это продукция, подразумевающая сверхточную логистику по времени (производство с коротким циклом, just-in-time) либо подверженная частым изменениям в дизайне (например, автокомплектующие).

В-третьих, это товары, которые требуют тщательного контроля со стороны менеджмента для соблюдения строгих норм качества (аэрокосмическое производство и медицинская техника).

В-четвертых, это производство товаров, для которых принципиально важно соблюдение и защита авторских прав и патентов (в Китае все будет тут же скопировано).

Благодаря NAFTA Мексика стала сверхсильным экспортером в мировом масштабе. Всего объем экспорта Мексики в 2016 году составил около $374 млрд (для сравнения: у гораздо более развитой, схожей по численности населения и традиционно экспортно ориентированной Японии — $642 млрд). У России экспорт меньше — $279 млрд. Причем мексиканский экспорт практически полностью несырьевой (нефть — около 5%).

Тем не менее у NAFTA есть и критики в Мексике. Одна из претензий: несмотря на успех в создании экспортно ориентированных кластеров макиладорас (промпредприятий) на севере, успех или неуспех NAFTA для Мексики надо оценивать не с точки зрения торгового баланса, а с точки зрения роста производительности труда. И здесь особых успехов нет.

Среднегодовой темп роста производительности труда за последние 20 лет составил всего 0,8%, в то время как для развивающихся стран более типичен рост в 2–3% в год. Среднегодовой темп роста ВВП за тот же период тоже сложно назвать выдающимся — 2,5% (для сравнения, в Китае за тот же период — 9,3%).

Проблема в том, что NAFTA помогло создать островки эффективности, вписанные в экономику США, и цепочки создания добавленной стоимости глобальными корпорациями. Но выигрыш Мексики в этом процессе не так уж и велик, так как промышленное производство в современной экономике находится на дне «улыбки добавленной стоимости» (smiling curve).

В smiling curve, описанной основателем тайваньского производителя ноутбуков Acer Стеном Шином, создание высокой добавленной стоимости идет в начальной и конечной точках производства — R&D и дизайн с одной стороны и маркетинг, логистика и постпродажное обслуживание с другой, производство же — малоперспективное дно между ними.

Иными словами,

по мнению критиков, выгоды NAFTA для Мексики преувеличены, не говоря уже о том, что оно не смогло дать импульс для развития экономики в целом.

Впрочем, согласно свежему исследованию ОЭСР «Mexico Economic Survey-2017», в экономике заметен прогресс (хотя и медленный) в создании более высокой добавленной стоимости.

Так, хорошим индикатором эффективного встраивания в глобальные цепочки добавленной стоимости для автоиндустрии считается доля импортных комплектующих в автомобильном экспорте (imported content in auto exports, ICE). Чем она ниже, тем в большей степени машины «свои», а не просто собранные из импортных компонентов. В 2007-м ICE составляла 50%, в 2012-м опустилась до 46%, в 2014-м — до 43%.

Еще одно возражение критиков NAFTA — в конце 1990-х оно сильнейшим образом ударило по аграрному сектору Мексики.

До вступления в соглашение мексиканские фермеры (в основном эхидатарио (что-то вроде дореволюционных российских общинников) были защищены от США тарифными барьерами. Основной их продукцией была кукуруза — основа главного продукта питания в стране, лепешек тако. После вступления в NAFTA крупные и высокоэффективные американские производители практически полностью оккупировали внутренний рынок кукурузы и многих других продуктов (например, мяса) в Мексике.

При этом, как отмечается в исследовании Тимоти Уайза «Agricultural Dumping Under NAFTA: Estimating the Costs of U.S. Agricultural Policies to Mexican Producers», американские производители прибегали к жесткому демпингу для захвата мексиканского рынка.

Поддержка агробизнеса правительством США в виде субсидий в рамках 1996 US Farm Bill также способствовала этому процессу (NAFTA, в отличие от ВТО, не ограничивает применение субсидий).

Например, по расчетам OECD на 2005 год (после 2005-го расчет для отдельных категорий не производился), доля всех субсидий относительно стоимости производства составила для кукурузы 20%, для пшеницы 30%, для риса 33%.

Ну а мексиканские власти в рамках своей неолиберальной политики, наоборот, срезали субсидии и помощь своим фермерам. Низкоэффективные аграрные производства, по их мнению, были все равно бесперспективны и обречены. Субсидии фермерам (небольшие по сравнению с американскими) были возобновлены только при президенте Висенте Фоксе.

В результате экспансия агропроизводителей США привела к обвалу внутренних цен на кукурузу в Мексике, к 2005-му они упали на 66% относительно уровня до вступления в NAFTA.

За тот же период американский экспорт кукурузы в Мексику вырос с середины 1990-х в пять раз, доля импорта на мексиканском рынке увеличилась с 7% до более чем трети.

Альтернатива, которая была у мелких фермеров, например, переключиться с кукурузы на цитрусовые и другие фрукты и поставлять их на рынок США зимой, была резко ограничена крупными американскими производителями апельсинов из Флориды.

Последние пролоббировали 15-летний период постепенного ограничения импортных тарифов на цитрусовые, а также специальную поправку, возвращающую тариф при определенных ценах и объемах импорта.

Миллионы разорившихся мелких фермеров, в особенности из бедных аграрных штатов вроде Веракруса, вынуждены были либо пополнять ряды дешевой рабочей силы в промышленных кластерах на севере и становиться неквалифицированными рабочими — обреро, либо уезжать трудовыми мигрантами в США. При этом оплата труда первых в течение 20 лет после создания NAFTA толком не росла ($2–3 в час).

«В 1990-х годах мы изменили Мексику, вступив в NAFTA,— говорит экс-глава мексиканской нефтяной госмонополии Pemex Эмилио Лосойя.— В течение более чем 20 лет у нас не было экономической политики. Все было предоставлено свободному рынку. Было ли это ошибкой? Я думаю, что да. Мой отец много лет был министром, и многие мои друзья были тогда министрами.

Они думали, что лучший способ развития состоял в том, чтобы оставить все на волю свободного рынка. И это действительно помогло в некоторых областях, но привело к неудачам в других.

Почему бы не иметь определенную экономическую политику в слабых регионах, помогая их органическому росту? Почему было не помогать фермерам в переориентации производства на конкурентоспособную аграрную продукцию?»

Чед Броутон рисует смешанную картину судеб мексиканцев, подавшихся на заработки в приграничную Рейносу. С одной стороны, переселение разорившихся эхидатарио на север и устройство на предприятия GM, Ford, Chrysler, Delphi, Kia, LG, Toyota, Nissan, Audi, Whirlpool (поглотивший упоминавшийся ранее Maytag) и десятки других транснациональных грандов не сильно повысило их доходы относительно размеренного аграрного прошлого (а иногда даже снизило).

Произошло разрушение их социального и семейного уклада. Новые работодатели не дали им практически никакого социального, страхового и пенсионного обеспечения. Профсоюзы (традиционно очень сильные в Мексике) практически бесправны в NAFTA-ориентированных промышленных кластерах.

С другой стороны, для обрерос и обрерас (около половины рабочих на макиладорас — женщины) появилась перспектива. Точнее, не столько для них, сколько для их детей.

Образование в Рейносе гораздо качественнее, чем в бедных аграрных штатах, а перспективы трудоустройства в промышленных кластерах для мексиканцев с образованием и знанием английского куда более привлекательные, чем для неквалифицированных рабочих.

Кроме того, резкий рост населения в приграничных промышленных кластерах способствовал массовому строительству жилья в них.

В итоге многие смогли улучшить свои жилищные условия, воспользовавшись субсидируемой государством ипотекой для рабочих INFONAVIT (в особенности в 2000-е, когда политика государственного невмешательства в экономику была несколько скорректирована).

Лучше без NAFTA?

Несмотря на то что соглашение NAFTA, вероятно, все же принесло пользу обеим странам, и в Мексике, и в США достаточно групп, которые в результате соглашения проиграли либо считают, что проиграли. Видимо, Трамп действительно прав в том, что соглашение NAFTA могло бы быть и лучше. И не только для США, но и для Мексики.

Тем не менее разрыв пусть и несовершенной, но уже сложившейся и весьма развитой экономической системы вряд ли улучшит положение обеих экономик. Мексика потеряет пока еще не реализованный шанс стать более развитой страной. А рабочие места в промышленности, потерянные США, вряд ли вернутся в каком-либо существенном объеме.

Это возможно, например, если оплата труда американского неквалифицированного рабочего упадет в два раза, а зарплата его мексиканского коллеги таким же таинственным образом вдвое вырастет. Но такому варианту американские рабочие вряд ли будут рады. Хотя мексиканцам он бы, наверное, понравился.

Благодарим за поддержку проект Фонда Карнеги «Анализ исторических прецедентов и разработка рекомендаций по диверсификации ресурсной экономики».