Переход к устойчивому бюджету состоится без реформ и на год раньше плана

Основы бюджетной конструкции на 2018–2020 годы, в целом утвержденной структурами правительства,— рост расходов на соцсферу при сокращении расходов на оборону и национальную экономику, отказ от использования Фонда национального благосостояния в 2018 году, дополнительное сокращение расходов в основном по госпрограммам на 2%, продолжение финансирования антикризисных программ 2017 года на уровне 120 млрд руб. в год. Все это позволит Минфину уже в 2019 году выйти на практически сбалансированный бюджет (менее 1% ВВП дефицита) и увеличивать госрасходы в соответствии с ростом доходов уже с 2019 года. Крупных реформ проект бюджета не подразумевает, и пока основная проблема бюджетной конструкции — грядущий с 2020 года дефицит Фонда обязательного медстрахования (ФОМС).

Бюджет на 2018–2020 годы обсуждается в Белом доме в режиме необычной информационной закрытости — бюджетные проектировки на следующие три года, имеющиеся в распоряжении “Ъ”, подготовлены к заседанию правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в среду и являются, по сути, первой имеющейся информацией о структуре основного финансового документа. Видимо, это связано с множеством не решенных в правительстве вопросов, которые могли бы в случае принятия по ним принципиальных решений по ранее обсуждаемым инициативам до июня 2017 года (например, по пенсионному возрасту, по росту НДС с уменьшением ставок соцсборов, по нефтяному «налоговому маневру», по региональной налоговой базе) изменить и суммы, и структуру федеральных расходов.

По состоянию на 28 июня основные параметры федерального бюджета не содержат никаких следов уже принятых новых решений вплоть до 2020 года. Это не значит, что они не могут быть приняты, но в практике работы Белого дома из этого следует по крайней мере увеличение сроков обсуждений и практически нулевая вероятность принятия каких-либо решений, вступающих в силу 1 января 2018 года. Таким образом, как бы к осени 2018 года ни сложилась судьба двух «планов реформ» — плана действий правительства, разрабатывающегося главой Минэкономики Максимом Орешкиным, и программы Центра стратегических разработок Алексея Кудрина,— к быстрой реализации они не предназначены.

В свою очередь, министр финансов Антон Силуанов по максимуму использовал сложившуюся ситуацию для консолидации бюджета, пойдя для этого на некоторые политические компромиссы (см. “Ъ-Онлайн”). В проектировки заложена медленно растущая цена на нефть ($40,8 за баррель в 2018 году, $41,6 в 2019-м и $42,4 в 2020 году, в действующем трехлетнем бюджете — $40 за баррель до конца 2019 года) при дополнительно дешевеющем в 2018 году рубле (69,8 руб./$ против $68,7, далее до 2020 года по планам Минфина рубль должен номинально ослабляться до 72,7 руб./$).

Внеплановые дополнительные доходы 2017 года в размере 687 млрд руб., которые должны быть перечислены в Резервный фонд, предлагается в 2018 году туда не перечислять, расходуя на текущие нужды, а ФНБ, который по старым планам должен был за следующий год сократиться с 4,1 трлн до 3,1 трлн руб.,— вообще не трогать, в том числе и в 2019–2020 годах. В целом более благоприятная ситуация в экономике, чем предполагалось, позволяет Минфину прогнозировать 630 млрд руб. дополнительных доходов 2018 года в сравнении с текущим законом о бюджете, из них лишь 266 млрд руб.— нефтегазовые. На средства от приватизации в ближайшие годы бюджет не рассчитывает — во всяком случае, более 10–15 млрд руб. в год Минфин от продаж госактивов не ждет.

Все это дает возможность увеличить федеральные расходы 2018 года с плановых 16,04 трлн до 16,22 трлн руб. при одновременном сокращении бюджетного дефицита — до 1,6% ВВП в 2018 году и 0,8–0,9% в 2019–2020 годах. Идея Минфина для следующего бюджетного периода, таким образом, состоит в переносе на год вперед ситуации фактически сбалансированного бюджета — в мировой практике это менее 1% ВВП дефицита.

Крупных «перебросок» расходов между направлениями в проекте бюджета пока не видно — в сравнении с 2017 годом крупнейшими статьями расходов бюджета, которые номинально снизятся, остаются социальная политика (на 242 млрд руб.), национальная оборона (на 147 млрд руб.) и национальная экономика (на 109 млрд руб.). Это в целом соответствует бюджетным планам 2016 года, Минфин также внес в проектировки принцип двухпроцентного дополнительного сокращения расходов по госпрограммам на 2018 год, но по «социальным» и «инновационным» госпрограммам — здравоохранение, образование, соцподдержка граждан, а также наука и развитие промышленности — номинальное финансирование вырастет, в том числе за счет сокращения «закрытой части» расходов в 2018 году.

В целом более сильный, чем ожидалось ранее, рост Фонда заработной платы в проектировках бюджета улучшает ситуацию с социальными фондами. Впрочем, как следует из правительственной переписки по бюджету, одной из сложностей трехлетнего бюджета являются проблемы Минздрава и ФОМС (и в меньшей степени Фонда социального страхования). Фонды дефицитны в 2018–2020 годах и до 2019 года могут покрывать дефицит за счет профицита 2016–2017 годов, но в 2020 году ФОМС потребуется дополнительный федеральный трансферт. Минфин при этом отказывает Минздраву в запрашиваемом расширении расходов, констатируя, что, согласно страховым принципам в здравоохранении, объем предоставляемых услуг в медицине должен быть адекватен объему уплачиваемых в систему сборов. Отметим, если ФОМС и удастся запустить программу «лекарственного страхования» до 2020 года, то в небольшом объеме, как и многих других давно ожидаемых новаций, в трехлетнем бюджете увидеть расходы на него не удается.

Дмитрий Бутрин, Денис Скоробогатько