И кто виноват в очередном кризисе международной торговли

Всемирная торговая организация (ВТО) сейчас явно пребывает в кризисе. Впрочем, история показывает, что с договоренностями о международной торговле всегда было непросто: слишком часто личные амбиции ставятся во главу угла в ущерб здравому смыслу.

СЕРГЕЙ МИНАЕВ

30 октября 2017 года исполнилось 70 лет предшественнику современной ВТО — Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ). В 1947 году, когда соглашение было подписано, в пресс-релизе указывалось, что «проведены самые грандиозные переговоры в истории мировой торговли». Британский еженедельник The Economist заметил: «Речь идет о самом длинном и самом сложном документе из всех до сих пор опубликованных — документе, рекордно трудном для понимания». А британская газета The Daily Express выразилась так: «Заключена большая плохая сделка».

Сложность соглашения вполне соответствовала уровню тогдашних проблем в глобальной торговле, порожденных политикой протекционизма 1930-х годов, которая мешала преодолению Великой депрессии.

Масштабы ГАTT впечатляли: соглашение подписали 23 страны, на которые приходилось 70% мировой торговли. Они согласились сократить имевшиеся таможенные тарифы и воздержаться от введения новых. Так что речь шла о многосторонней внешнеторговой системе, основанной хоть на каких-то правилах.

Эта сладкая свобода торговли

В течение 48 лет ГАТТ являлось предварительным соглашением, в 1995-м на его основе была образована ВТО. Однако многие проблемы ГАТТ не потеряли значимости до сих пор. Главная — противоречие между амбициями и практичностью. В 1947 году американские переговорщики держали в уме возможность создания Международной торговой организации (МТО) с большим количеством членов и большими обязательствами, взятыми ими на себя. Этот план рухнул как раз под весом личных амбиций.

Другая проблема — противоречие между контролем и кооперацией. К примеру, сегодня сторонники «Брексита» считают, что Британии необходимо вернуть контроль над собственной экономикой. Дональд Трамп высказывается в том смысле, что имеющиеся внешнеторговые соглашения США не обеспечивают стране главных позиций в этой сфере. Когда шли переговоры о ГАТТ, знаменитый британский экономист Джон Кейнс выразил сомнение в том, что Великобритании следует отказываться от возможности использовать таможенные тарифы для стимулирования занятости, хотя и признал, что общее снижение тарифов в мире принесет больше пользы, чем вреда.

Американский переговорщик при заключении ГАТТ заместитель госсекретаря по экономическим вопросам Уилл Клейтон полагал, что соглашение должно прежде всего помочь американским производителям. Он предложил прервать переговоры с Великобританией после того, как та отказалась ликвидировать пониженные тарифы для своих доминионов и колоний. Однако Клейтону было дано указание переговоры продолжать. Белый дом считал, что ГАТТ поможет послевоенному восстановлению Европы и укрепит геополитическое влияние США. Тем самым он давал понять, что ГАТТ — нечто большее, чем просто договоренности о размерах таможенных тарифов.

В знаменитой речи в Университете Бейлора в марте 1947 года президент Гарри Трумэн заявил: «Мы являемся гигантом мира экономики. И нравится это нам или нет, будущее международных экономических отношений зависит именно от нас». Также он заявил, что является «приверженцем не свободной торговли, а более свободной торговли» и что именно это требование будет выдвинуто на первых многосторонних внешнеторговых переговорах, которые как раз начинались в Женеве. Итог же переговоров должен соответствовать «нашему духу свободы предпринимательства — самой сути всего того, что мы называем американским», отметил президент Трумэн.

Уилл Клейтон, глава делегации США в Женеве, считавшийся в Госдепартаменте виднейшим сторонником свободной торговли, по правде говоря, полагал, что важны не столько внешнеторговые переговоры, сколько осуществление плана Маршалла по преодолению послевоенного экономического кризиса в Европе. Как заявил Клейтон на совещании в Госдепартаменте в мае 1947 года, «вообще-то инициатива реализации этого плана должна исходить от европейских стран. Но Америка должна вести шоу. И начинать следует прямо сейчас».

Как указывает биограф Клейтона, ГАТТ «стало беспрецедентным соглашением по размерам снижения тарифов, а также по количеству вовлеченных товаров и стран в истории индустриального мира.

Более того, оно стало основой гибких двусторонних и многосторонних торговых переговоров, и сама процедура этих переговоров обеспечивала политическое превосходство богатых стран и мировое доминирование США.

Соглашение создало условия для последующей либерализации мировой экономики и равного отношения к национальным и зарубежным инвесторам. Хотя и позволяло сохранить временные взаимные внешнеторговые ограничения, о которых США и Великобритания договорились летом 1947 года».

После этого американская внешнеторговая стратегия уже не называлась политикой открытых дверей и, как и раньше, определялась тем, что называлось домашним влиянием. Но это влияние чем дальше, тем больше требовало расширения американской модели капитализма на весь мир (прежде всего чтобы обеспечить свободное движение капитала), поэтому следующие президентские администрации двигались по пути внешнеторговой либерализации (за исключением особых случаев, переходивших в ведение Конгресса, который учитывал отдельные интересы некоторых отраслей американской экономики).

Все это подразумевало постепенное открытие американского рынка даже для тех стран, которые защищали свой рынок с помощью тарифов, субсидий или заниженного курса национальной валюты. Американская экономическая стратегия делала ставку на внешнюю торговлю — сначала по отношению к Европе (в рамках плана Маршалла), а потом в разных формах по отношению к Японии, Южной Корее и Тайваню.

Администрация президента Кеннеди в условиях более свободной торговли уделяла стимулированию американского экспорта особое внимание. В 1962 году Конгресс принял закон о торговле, позволявший администрации снизить импортные тарифы на 50% в связи с начинавшимся в 1963 году (и продлившимся до 1967-го) новым этапом переговоров в рамках ГАТТ (он получил название «раунд Кеннеди»).

Кроме того, в законе подчеркивалось, что продовольственную помощь развивающимся странам нужно рассматривать как займы, по которым получатели должны расплачиваться долларами.

Доля такой помощи в американском продовольственном экспорте, составлявшая в начале 1960-х годов 35%, в 1975-м снизилась до 5%. Как бы то ни было, развивающиеся страны получили сигнал переходить к политике стимулирования прямых иностранных инвестиций и развивать экспортные отрасли — просто для того, чтобы иметь доллары, нужные для платежей в рамках программы продовольственной помощи.

Относительно упомянутой Международной торговой организации, чьи функции взяло на себя ГАТТ, следует сказать, что ее история некоторым образом связана с МВФ и Всемирным банком, в создании которых живейшее участие принимал СССР. Американская пресса сообщала, что на конференции в американском Бреттон-Вудсе 22 июля 1944 года было объявлено: объем МВФ составит $8,8 млрд, в том числе $1,2 млрд внесет CCCР.

Такой же суммой, по данным прессы, выражалась предполагаемая советская доля в капитале Международного банка реконструкции и развития (всего $9,1 млрд), создаваемого с целью стимулирования долгосрочных инвестиций. В итоге СССР дал задний ход.

На роль третьего кита послевоенного мироустройства предлагалась Международная торговая организация, призванная возродить мировую торговлю. Переговоры в Женеве 1947 года должны были идти как раз о создании МТО. Однако администрация президента США проявила в этом вопросе редкое отсутствие энтузиазма. Впрочем, когда Трумэн решил, что просить Конгресс ратифицировать устав МТО не следует, он учел не только позицию администрации и не только резкое противодействие в Конгрессе со стороны оппозиции (та выступала за политику протекционизма), но и настроения крупнейших американских капиталистов — так сказать, международно ориентированных.

Американский Совет по делам Международной торговой палаты определил: «Устав МТО является опасным документом, который в качестве долгосрочной задачи рассматривает обеспечение во всем мире экономического развития и занятости».

В сущности, претензии к уставу МТО сводились к тому, что в нем не было положений, где говорилось бы об открытии рынков других стран для американских прямых инвестиций, а также о защите этих инвестиций. То есть о том, что стало основой американских двусторонних соглашений с другими странами в 1950-е годы.

Борьба с разочарованием

Уже в 1970-е годы ГАТТ перестало устраивать США. В докладе Комиссии по внешней торговле и инвестициям (председателем комиссии был глава IBM), адресованном президенту, говорилось:

«США не получили достойного вознаграждения за тарифные уступки другим странам — они находят способы воспрепятствовать доступу на свои рынки помимо таможенных тарифов».

Нетарифные барьеры прежде всего касались американских финансовых услуг, а именно на их экспорт американские власти возлагали особые надежды при решении проблем текущего платежного баланса. США приходилось бороться с тысячами законов, подзаконных актов и нормативов в других странах, в том числе относящихся к ценовому регулированию или субсидиям. В общем, со всем тем, что определялось как «нечестная внешнеторговая практика».

В отличие от сферы таможенных тарифов соглашения, касающиеся финансовых услуг, иностранных инвестиций и защиты прав интеллектуальной собственности, требовали серьезного пересмотра законодательства и правоприменения.

В ходе переговоров так называемого токийского раунда ГАТТ в 1970-е годы США делали акцент на нетарифных барьерах, но не преуспели из-за противодействия Японии и европейских стран. Однако в 1980-е его удалось преодолеть. В американском Конгрессе стали все громче звучать заявления протекционистского толка, участились случаи введения США антидемпинговых пошлин — и японцы с европейцами забеспокоились. В конце концов Рональду Рейгану удалось убедить Японию ввести «добровольные ограничения экспорта» автомобилей и нарастить их производство в самих США.

Готовность Японии придерживаться стратегии свободной торговли обеспечила успех уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ, начавшегося в 1986 году (по плану он должен был стартовать в 1982-м). Этот успех выразился, в частности, в Соглашении о свободной торговле между США и Канадой, заключенном в 1989-м. В 1911 году Канада отказалась подписывать такой договор, поскольку значительная часть граждан страны опасалась «аннексии со стороны США». На сей раз решающую роль в судьбе документа сыграли канадские капиталисты, испугавшиеся, что их товары и инвестиции будут рассматриваться как иностранные американскими конгрессменами, которые явно находились во власти протекционистских настроений.

Стоит сказать, что этот документ стал основой для Североамериканского соглашения 1994 года о свободной торговле между США, Канадой и Мексикой. На его лоббирование в Конгрессе американские бизнес-ассоциации потратили $50 млн — это самый дорогой проект в области внешнеторговой политики за всю историю США.

Американский приговор

Механизм разрешения внешнеторговых споров в рамках Североамериканского соглашения стал во многом моделью для ВТО, создание которой в 1995 году можно отнести к заслугам уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ. Основой успеха здесь была позиция США и европейских стран, которые просто пригрозили закрыть два самых больших рынка в мире для стран, которые не подпишут многосторонние соглашения, прежде всего по финансовым услугам и защите прав интеллектуальной собственности. (Можно, конечно, заметить, что развивающиеся страны согласились войти в ВТО еще и по причине огромной задолженности перед индустриальными странами.)

Важнейшее значение ВТО заключается в том, что она впервые предложила судебный механизм разрешения внешнеторговых споров.

Конечно, сами США теперь были вынуждены отказаться от избирательного применения внешнеторговых мер, которое они практиковали при ГАТТ. Тем не менее доля внешней торговли (экспорт плюс импорт) в ВВП США выросла с 11% в 1970 году до 23% во второй половине 1990-х.

Так или иначе, можно сказать, что создание ВТО стало важнейшим событием в истории становления глобального капитализма со времен несостоявшейся МТО.

Сейчас ситуация с ВТО оставляет желать лучшего. Организация призвана разрешать споры, а также разрабатывать соглашения, причем новую разработку должны поддержать все 164 члена ВТО. Такое единодушие представляется недостижимым. Если члены ВТО не могут договориться о новых правилах, они обязаны следовать существующим — в интерпретации судей организации. Даже если правила членам не нравятся, других ведь пока не предвидится.

Юридическая функция ВТО оказалась под угрозой. В апелляционный суд организации должны входить семеро судей. К 2018 году осталось четверо (у троих истек срок полномочий), но американцы тормозят процедуру избрания новых судей, ссылаясь на «системные трудности».

Проблема усугубляется тем, что в последние годы торговые споры резко прибавили в количестве и при этом становятся все сложнее. Апелляционный суд работает одновременно с множеством дел, и на каждое уходит масса времени. К примеру, то, что инициировал Евросоюз в отношении концерна Airbus, рассматривалось год. К концу 2019 года истекают полномочия еще троих судей. Останется один. А для принятия решений необходимы трое, и, если вакансии не будут заняты, юридическая система ВТО рухнет.

В сентябре 2017 года американский торговый представитель Роберт Лайтхайзер пожаловался, что судьи ВТО предвзяты (толкуют правила не в пользу США) и что ВТО вменяет стране обязательства, которые та, вступая в организацию, на себя не принимала. Еще в 1996 году Лайтхайзер, будучи советником кандидата в президенты Боба Доула, говорил, что претензии к США в рамках ВТО должны рассматриваться в независимых американских судах. Сейчас Роберт Лайтхайзер с похвалой отзывается о системе, предшествовавшей ВТО, когда страны могли не подчиняться решениям по спорам.

Лайтхайзер выразил сомнения в том, что ВТО объективно рассмотрит жалобу на предмет нарушения Китаем правил организации или введет какие-то правила, обеспечивающие справедливость решений, на министерской конференции в Буэнос-Айресе в декабре 2017 года.

Конференция ВТО в Буэнос-Айресе (уже 11-я по счету) действительно закончилась провалом. Делегаты не смогли даже согласовать текст совместного заявления — что уж говорить о заключении торговых соглашений.

Собственно, перед конференцией надежд на ее успех почти не было, а по ходу мероприятия эти ожидания вообще исчезли.

Роберт Лайтхайзер представлял точку зрения США, согласно которой от многосторонних торговых переговоров нет никакого толку, а юридическая система ВТО глубоко порочна.

Делегаты из многих стран сетовали, что США, утратившие былое лидерство в ВТО, будут только рады провалу переговоров, дескать, вот лишнее доказательство бессмысленности организации.

Делегаты прибыли в Буэнос-Айрес с грузом глубоких разногласий и так их и не преодолели. Скажем, Индия пожаловалась на ограничения в праве распределять запасы продовольствия среди населения. США возразили, Индия пригрозила ответными мерами — выходом из соглашения о запрете субсидий на нелегальный вылов рыбы. Европейский торговый комиссар Сесилия Мальмстрем назвала такой шаг «чудовищным».

В общем, ВТО повторяет нелегкий путь ее предшественников. Cначала государства с помпой создают глобальную торговую систему, а после отказываются поступиться толикой личного интереса ради ее благоденствия.