реформа

Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок до 2025 года, которую надлежало внести в правительство до 15 марта, к этой дате не вышла из стадии согласования. В течение февраля—марта Минтранс представил рынку несколько ее версий, содержащих ряд новаций, которые вызвали у участников рынка оживленную дискуссию. В срок завершить ее не удалось.

Мартовские иды

К 15 марта, согласно правительственному распоряжению от 29 декабря 2017 года, в правительство следовало представить целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок (ЦМР) до 2025 года. На момент сдачи номера в печать этого не произошло, а в заинтересованных ведомствах и профессиональном сообществе обсуждается возможность переноса срока ее подачи из-за невозможности согласовать ее в текущем виде. В частности, либерализация рынка локомотивной тяги в модели предусматривается только после моделирования и анализа — владельцев локомотивов это не устраивает.

Предыдущая ЦМР — документ, определяющий структуру отрасли и ее целевой вид,— истекла в 2015 году. С тех пор шла работа над ее обновлением и переходом к следующему этапу реформ. Но за три года ведомства, ОАО РЖД и участники рынка не сумели прийти к консенсусу, в том числе по таким ключевым пунктам реформ, как дополнительные инвестиции в железнодорожный транспорт, либерализация перевозочной деятельности, выделение локомотивной составляющей в тарифе и так далее. Правительство неоднократно пыталось примирить стороны — последним актом стало создание новой рабочей группы под сопредседательством Минтранса и Минэкономики, которая представила обновленную версию ЦМР в октябре 2017 года. Но как раз в это время обострился сезонный дефицит вагонов под перевозку соли, щебня, зерна, угля для нужд ЖКХ, что, по всей видимости, привело ведомства к мысли о том, что некоторые актуальные проблемы следует включить и в целевую модель.

В феврале—марте работа над проектом активизировалась. В ведомства и профильные объединения поступили целых три версии ЦМР — от 20 и 26 февраля и 13 марта. Наиболее яркой с точки зрения новаций среди них была вторая, в третьем же документе острые углы были смягчены, однако не до такой степени, чтобы полностью снять дискуссию. Часть членов Совета потребителей по вопросам деятельности ОАО РЖД, рассказывает собеседник “Ъ”, ознакомившись с документами, заключили, что уложить обсуждение в отпущенный срок не стоит и пытаться: зачастую новации сформулированы слишком туманно, чтобы, даже имея концептуальную позицию по тому или иному вопросу, можно было твердо высказаться за или против.

«Думаю, нам нужно продолжить обсуждение основных положений ЦМР, по которым сохраняются разногласия (публичный доступ к перевозке, конкуренция, регулирование операторской деятельности, недопустимость предоставления приоритетного доступа отдельным категориям грузов и грузоотправителей и другие), для достижения «общественного договора» между участниками рынка перевозок и грузовладельцами,— говорит директор по стратегии группы Globaltrans Сергей Мальцев.— В частности, представляется целесообразным продолжить работу над данным документом и продлить срок представления согласованного проекта ЦМР на два-три месяца». С ним соглашается замгендиректора по стратегии и развитию ПГК Валерий Веремеев: «Большинство отраслевых экспертов и участников рынка сходятся во мнении, что даже в наиболее "свежей", мартовской редакции документ требует доработки».

Социальный уклон

Многие положения последних версий ЦМР уже не первый год переходят из проекта в проект. Это введение для ОАО РЖД долгосрочного тарифа на условиях выполнения заданных сверху КПЭ, выделение малоинтенсивных линий, финансируемых выгодоприобретателем, новый подход к категоризированию инвестиций ОАО РЖД, когда ремонт, поддержание и развитие существующей инфраструктуры без расширения пропускных способностей осуществляются за счет тарифных поступлений ОАО РЖД, а расширение — за средства выгодоприобретателя. Также закрепляется возможность введения локальных тарифов, заключения концессионных соглашений, право для сторонних организаций финансировать, строить и эксплуатировать новую железнодорожную инфраструктуру и так далее.

Но при этом в новых ЦМР акцент сместился в сторону проблем железнодорожного транспорта, которые были характерны для 2017 года и практически не возникали ранее. Так, в проекте от 26 февраля в модель введен термин «социально значимые грузы» — в отражение начавшейся осенью 2017 года дискуссии о преференциях для малоприбыльных, но необходимых для народного хозяйства грузов. В этой версии модели говорилось, что «в ходе разработки правил оказания услуг по перевозке железнодорожным транспортом общего пользования на основе долгосрочных договоров» должно быть проведено «разделение приоритетности перевозки между грузоотправителями, заключившими долгосрочные договоры, и теми, у кого таких договоров нет, в том числе в случае перевозки социально значимых грузов». Предлагалось сформировать перечень таких грузов и обеспечивать приоритетное предоставление вагонов для их вывоза.

Из мартовской версии тезис о необходимости формирования такого перечня, равно как и методики определения экономически обоснованной стоимости перевозки таких грузов, исчез. Сохранилось лишь определение вывоза социальных грузов и решения проблемы дефицита и аномально высоких тарифов (превышающих экономически обоснованный уровень) на подвижной состав для их перевозки как одной из основных задач государства в секторе оперирования.

Вместе с тем в плане-графике мероприятий по реализации ЦМР — то ли пока не скорректированном, то ли намеренно сохраненном и в мартовской версии ЦМР в прежнем виде — перечень социальных грузов планируется разработать уже во втором квартале 2019 года. Эта обязанность возложена на Минтранс и Минэкономики. Тогда же должен быть сформирован механизм адресного субсидирования грузов, перевозимых по низкой цене, и подготовлен акт об определении экономически обоснованной и предельно допустимой для грузоотправителей стоимости перевозки.

«Термин "социально значимые грузы" надо убирать,— говорит глава "Infoline-Аналитики" Михаил Бурмистров.— Есть социально значимые перевозки, например военные перевозки или перевозки для госрезерва. Так, перевозка танка для военных нужд — одно дело, а танка УВЗ для ремонта на его же предприятие — совершенно другое». Попытки введения категории социально значимых грузов, говорит он, разрушают тарифную систему, открывая возможность адресного субсидирования этих грузов, и, к сожалению, она сохранилась.

Электронная квота

В мартовской версии ЦМР смягчились и пожелания к развитию электронных торговых площадок (ЭТП). Если в предыдущей версии постулировалась необходимость расширения практики использования электронных торгов для заключения договоров на предоставление железнодорожного подвижного состава для перевозок грузов в перспективе, то в последней версии отдельно подчеркивается, что ЭТП — лишь «один из рыночных инструментов».

Из последней версии также убрано одно из наиболее жестких требований к операторам — вывод на ЭТП фиксированной квоты от количества оперируемого парка. «Нас призывают покупать вагоны для того, чтобы ликвидировать дефицит,— рассуждает собеседник “Ъ” на рынке.— Но даже если отбросить тот факт, что вагоны сегодня несусветно дороги, инвестиции окупаются за десять лет и нет никаких гарантий того, что в ближайшие пару лет уголь не вернется к цене $30 за тонну, мы не можем принять решение о покупке в условиях сегодняшней регуляторной турбулентности. Например, мы купим вагоны для своих грузов, а потом регулятор примет решение о том, что часть этих вагонов вместо обслуживания своих грузопотоков мы должны вывести на ЭТП». Другой собеседник “Ъ” указывает на то, что на данный момент функционал ЭТП ограничен: площадка не позволяет заказывать перевозку на экспорт или в пограничные порты РФ. Переход на ЭТП в административно-приказном порядке может привести к негативным последствиям, которые затронут весь рынок: дефициту вагонов на отдельных направлениях, росту затрат грузоотправителей из-за неоптимальной логистики вагонов, необеспечению вагонами крупных и средних грузоотправителей, предупреждает источник “Ъ”.

Также из последней версии был исключен блок, касающийся методики расчета и механизма компенсаций выпадающих доходов операторов при перевозках социально значимых грузов. Произошла замена на механизм адресного субсидирования отдельных категорий грузов, что представляет собой расплывчатый термин.

«Последняя версия похожа на вариант, прошедший некоторые согласовательные процедуры: она стала более сглаженной,— говорит Михаил Бурмистров.— В ней сохраняется требование о раздельном учете доходов и расходов ОАО РЖД, но перестают требовать публичного раскрытия: его могут получить по запросу ведомства».

Тяжести перевозок

В последних проектах ЦМР появились упоминания о стимулировании тяжеловесного движения, которых, несмотря на их изобилие в смежных программных документах, в модели ранее не было. В частности, постулируется необходимость развития тяжеловесного движения на основных грузообразующих направлениях (см.стр. 17–18). Но к последней версии ЦМР формулировки смягчились. Так, в февральском проекте фигурировал тезис о «создании экономических стимулов к замещению старого парка вагонами увеличенной грузоподъемности, в том числе в соответствии со Стратегией развития транспортного машиностроения». В сознании операторов этот пункт органично перекликался с закрепленным в стратегии поручением повысить тарифы для владельцев типового парка. В Минтрансе же обращают внимание на то, что никаких санкций для владельцев старого парка ЦМР не предусматривает.

Из последнего проекта концепция дестимулирования использования типовых вагонов была убрана: тот же пункт звучит как «создание экономических стимулов для роста доли грузовых вагонов с улучшенными техническими характеристиками, включая увеличенную грузоподъемность». По мнению Первой тяжеловесной компании (ПТК), технологии увеличения веса поезда, обеспечения ритмичности и скорости доставки на основных грузообразующих направлениях, особенно с лимитом пропускной способности, внедрять необходимо. «Это важнейший инструмент повышения эффективности перевозок, работы локомотивного парка, погрузочно-выгрузочных операций и использования инфраструктуры»,— считают в компании.

Маршрутная локализация

Эксперимент по введению института частных перевозчиков, переходящий из проекта в проект ЦМР, сохранился и в новых версиях. Однако его проведение поставлено в зависимость от ряда факторов, например от неухудшения целевого финансового состояния ОАО РЖД. «Но остается неясным, как эти факторы коррелируют с самим проведением эксперимента,— говорит один из собеседников “Ъ” на рынке.— Будет ли в эксперименте отказано, если финансовое состояние ОАО РЖД ухудшится, например в связи со снижением качества грузовой базы?»

Практический эксперимент будет по модели предваряться теоретическим — симуляцией на базе заблаговременно собранной информации о фактических и перспективных затратах на локомотивную тягу с учетом жизненного цикла и условий эксплуатации, в том числе с их разделением в зависимости от полигона эксплуатации, веса поезда и типа тяги. Если симуляция будет успешной, будет проведен эксперимент по доступу на инфраструктуру локальных перевозчиков, «обязанных осуществлять перевозки грузов и порожних грузовых вагонов по договору перевозки железнодорожным транспортом общего пользования», который позволит опытным путем проверить результаты моделирования. Маршруты будут выбираться по критерию максимального разнообразия полигонов, маршрутов, видов тяги, весов поездов и классов грузов. В последнем варианте ЦМР уточнено, что эксперименты будут проводиться на первом этапе на маршрутах, где функционируют собственные поездные формирования (СПФ). Собеседник “Ъ” в отрасли считает, что такой подход «создает заградительный барьер для участников рынка, которые не являются операторами СПФ» и «противоречит логике экспериментирования: технология СПФ не предполагает конкуренции, а направлена лишь на технологическую оптимизацию перевозочного процесса, результаты такого анализа не обеспечат релевантного сравнения».

В случае принятия решения о распространении частной тяги за пределы пилотных участков в тарифе ОАО РЖД выделят локомотивную составляющую, не зависящую от классности груза, также будет принято решение о наличии или отсутствии необходимости организационно-правового разделения перевозочной и инфраструктурной деятельности монополии. Начало моделирования поставлено на второй квартал 2020 года, первые «пилоты» — на второй квартал 2021 года.

Источник в Минтрансе, впрочем, объясняет, что либерализация предполагается примерно через два-три года, если анализ и моделирование покажут эффективность существования частного перевозчика. «Министерство, как и поручал президент Владимир Путин, выступает за развитие конкуренции и снижение доли государства во всех сегментах рынка,— говорит он.— При этом миссия правительства в том, чтобы не допустить коллапса с невывозом грузов, в том числе социальных: угля, зерна и прочих». Поэтому, добавляет он, Минтранс выработал постепенный переход с глубоким и постоянным анализом ситуации. Так, в ЦМР грузовых перевозок и в ЦМР пассажирских перевозок предусматриваются анализ рынка и возможная либерализация не менее чем через два года после подведения итогов такого анализа.

«Уверен, что если в вагонный парк удалось привлечь более 1,2трлн руб. частных инвестиций, то не меньший объем потенциально может быть привлечен и в сегмент перевозок,— говорит замгендиректора по стратегии и развитию ПГК Валерий Веремеев.— При этом ОАО РЖД сможет направить больше средств на развитие инфраструктуры».

Рыночный вес

В проекте ЦМР предусмотрено заметное расширение влияния организаций за периметром ОАО РЖД на функционирование рынка грузоперевозок.

Так, предлагается институционализировать Совет потребителей по вопросам деятельности ОАО РЖД в качестве совета рынка транспортных услуг. Он в числе прочего будет проводить независимую экспертизу (без согласовательных полномочий) об оптимальности использования и развития железнодорожной инфраструктуры и технологических решений. Это мероприятие намечено уже на четвертый квартал текущего года. Тогда же планируется сформировать нормативное требование о членстве всех операторов в единой СРО: ее предлагается создать на основе Союза операторов железнодорожного транспорта. Из последней версии были убраны слишком подробные описания функционала СРО, но сохранено разрешение обмениваться парком по установленным СРО правилам.

Однако не все считают единую СРО безусловным благом. Так, ПТК «оптимальным представляется множественность СРО с обязательным участием оператора в одной из них». «С учетом специфики российского рынка оперирования, в том числе достаточно высокого уровня его концентрации (доля четырех крупнейших операторов полувагонов — более 50%) и большого числа небольших компаний, обязательное участие всех операторов в единственной СРО создаст предпосылки для формирования стоимости оказываемых услуг без учета фактического спроса, что подрывает основы конкуренции и свободного ценообразования»,— говорят в ПТК. Источник среди участников Совета операторов, напротив, считает создание единого СРО необходимым. «Когда на рынке есть монополист — перевозчик, он же собственник инфраструктуры, другие участники не в силах отстоять свои интересы».

Работать дальше

«Документ стал сложным и многослойным,— замечает Валерий Веремеев.— Изначально формат ЦМР задумывался как специальное, отдельное от стратегии отрасли и РЖД описание целевой структуры рынка грузовых перевозок. Помимо описания и обоснования целевой структуры рынка постепенно добавили обширный блок методов привлечения инвестиций в инфраструктуру, затем механизмы обеспечения гарантий финансовой устойчивости ОАО РЖД, а в последней редакции — еще и технологические требования, такие как необходимость расширения тяжеловесного движения, применение “нейронных сетей” блокчейн».

О необходимости разделить ЦМР и другие уставные документы отрасли говорит и Сергей Мальцев. «Прежде всего ЦМР не должна дублировать долгосрочную программу развития ОАО РЖД, описывая хозяйственную деятельность одного субъекта или локальное технологическое взаимодействие двух-трех других, как это по факту происходит сейчас,— замечает он.— Кроме того, она должна исключить избыточное административное вмешательство исходя из принципа разделения хозяйственной и деятельности по государственному управлению. ЦМР должна определять и описывать основы будущего взаимодействия участников рынка, обозначить развилки развития отрасли со сроками проработки и апробации для анализа целесообразности развития направления на экспериментальном уровне».

«Многие формулировки по значимым вопросам расплывчаты или многозначны, есть прямые противоречия между отдельными идеями,— замечает Валерий Веремеев.— Например, соседствуют предложения о введении принципа take-or-pay или индивидуальных долгосрочных контрактов на перевозки и об обеспечении публичности и недискриминационного доступа к перевозкам. Или одновременно предлагается стимулировать частные инвестиции в монопольную инфраструктуру, но очень сложно и долго выяснять возможность и эффекты частных инвестиций в сегмент перевозок, который по тексту часто называется "частной тягой"».

По мнению господина Веремеева, одной из первоочередных задач ЦМР должно быть определение того, какие виды деятельности в целевой структуре до 2025 года будут оставаться естественной монополией, а какие должны быть отнесены к конкурентному сектору. «На мой взгляд, оперирование подвижным составом, предоставление терминальных и складских услуг, ремонт подвижного состава, электронные сервисы (в том числе ЭТП) должны быть рыночными сегментами»,— говорит он, добавляя, что ОАО РЖД нужно снижать свою долю в конкурентных секторах, включая оперирование. Также, замечает он, одновременно с обсуждением ЦМР по грузовым перевозкам готовится ЦМР по пассажирским перевозкам, которая может оказаться гораздо либеральнее грузовой модели. «Например, из сферы государственного регулирования выводятся высокоскоростные, скоростные, туристические, нерегулярные перевозки, которыми частные перевозчики могут заниматься вообще без ограничений,— говорит он.— В пассажирских перевозках, где технологических рисков и ответственности за безопасность гораздо больше, ставится конкретная десятипроцентная цель по доле рынка частных перевозчиков, а в грузовых перевозках развитие конкуренции остается большим вопросом?» Он отмечает улучшения в текущей редакции грузовой ЦМР, но полагает, что две модели рынка должны быть синхронизированы по методам развития конкуренции и возможностям для частного бизнеса. «В обеих ЦМР, и пассажирских, и грузовых перевозок, предполагается постепенный переход к либерализации рынка. Без анализа рисков принять решение просто невозможно, так как невозможно спрогнозировать результаты такой либерализации. При этом транспортная отрасль влияет на всю экономику в целом. Непродуманные и невыверенные решения могут привести не просто к ухудшению состояния транспортного рынка, но и к падению уровня жизни населения в целом»,— отмечает представитель Минтранса.

Прийти к консенсусу участникам рынка мешает не только то, что они придают важность совершенно разным элементам модели — они совершенно по-разному подходят к ее обсуждению. Крайности варьируются от стремления тщательно вымарать из проекта все лишнее, чтобы потом тезисами, закрепленными в ЦМР, не сумел воспользоваться к своей выгоде хороший аппаратный игрок, до полного безразличия к формулировкам. Собеседники “Ъ” в отрасли напоминают, что из богатой программы весьма объемных предыдущих ЦМР выполнено только создание операторского рынка, а остальные пункты благополучно стерлись из народной памяти.

Наталья Скорлыгина