Александр Трушин разбирался, почему бюрократы всегда при деньгах

Росстат опубликовал данные о средних зарплатах госслужащих в 2017 году. Цифры занятные: оказывается, региональные чиновники, которые сетуют на плачевное состояние местных финансов и хроническое "безденежье", получают больше, чем работники всех других организаций и предприятий. При этом система начисления "денежного довольствия" для бюрократов этого уровня закрыта от окружающих и плохо поддается контролю. "Огонек" попытался вникнуть в детали

Знакомство с сюжетом началось с того, что в редакцию пришло письмо — отклик на небольшую заметку в 9-м номере "Огонька", в которой говорилось о том, что в Орловской области указом и.о. губернатора резко (почти вдвое) повышаются надбавки региональным чиновникам, хотя социально-экономическое положение области плачевное: расходы бюджета больше доходов на 8 процентов, средняя зарплата в области — 26,7 тысячи, промышленность упала на 4,3 процента, ввод жилых домов снизился на 24,9 процента, смертность в 1,7 раза превышает рождаемость. Автор письма возмутился: надбавки существовали всегда, и.о. всего лишь пролонгировал существующую практику; в других регионах чиновникам тоже постоянно повышают зарплаты, а принципы оплаты труда госслужащих одинаковы во всех регионах (см. "Зеркальные нормы" далее)...

"Огонек" проверил эту информацию: действительно, чиновникам довольствие повышают везде и постоянно. В 2016 году, когда в стране падало все, что могло упасть, зарплаты госслужащих увеличились на 11,5 процента. В прошлом рост значительно скромнее (1,8), но все равно был. И в нынешнем, 2018 году будет — еще на 4 процента (данные из государственного бюджета РФ). И если сравнить цифры роста зарплат чиновников с реальными располагаемыми доходами населения, заметна обратная корреляция: с 2014 по 2017 год эти доходы, по данным Росстата, снизились на 11,2 процента (в мае 2017-го Минфин собирался было сокращать зарплаты госслужащих, но уже к осени передумал). Оставалось гадать, является эта корреляция простым совпадением или закономерностью, к которой можно приложить правило Михаила Васильевича Ломоносова: "Ежели в одном месте убудет, в другом непременно прибудет".

Источник роста

К концу марта подоспела свежая публикация Росстата о зарплатах региональных чиновников в 2017 году. Из нее следовало: в подавляющем большинстве субъектов федерации средние зарплаты государственных служащих региональных органов исполнительной власти не просто высокие, а самые высокие на территории субъекта. А средний показатель по этой категории в стране — 58,8 тысячи рублей.

Само собой, разброс велик (от 184,5 тысячи в Ямало-Ненецком АО до 25,6 тысячи рублей в Ингушетии). Но всюду суммы больше, чем зарплаты по всем другим предприятиям и организациям (в том числе больше, чем у коллег — чиновников из "территориальных подразделений федеральных органов" — МЧС, ФНС и т.д., у которых 42,3 тысячи рублей в среднем по России). Как так получается, если уже давно звучит как мантра: у регионов денег нет? И каким образом формируется для чиновников на местах поступательно и неизменно растущий даже при тотальных неурядицах зарплатный пакет?

Достоверно известно, что регионалам зарплаты выдают из региональных бюджетов. А вот дальше — "сумерки": даже понять, во что обходится гражданам содержание региональных и муниципальных властей (то есть зарплата госслужащих и обеспечение их деятельности, называемые вместе "общегосударственными вопросами), невозможно.

Можно лишь вычислить средние зарплаты чиновников, что и делает Росстат.

Дорогие вы наши

Посмотрим, как формируется зарплата региональных чиновников. Она состоит из двух частей — должностной оклад плюс много-много надбавок и премий. Их устанавливают региональные заксобрания, но перечень практически одинаков во всех регионах. Основные оклады небольшие — от 3 тысяч до 8 тысяч рублей, в зависимости от должности. Дальше — ежемесячные надбавки. За классный чин — три оклада. За особые условия гражданской службы — 14 окладов. За работу со сведениями, содержащими гостайну,— полтора оклада. Премии за выполнение особо важных заданий — два оклада. Дальше читайте внимательно типовой, судя по всему, документ (цитируем по тексту закона "О денежном содержании государственных гражданских служащих Владимирской области, денежном вознаграждении и денежном поощрении лиц, замещающих государственные должности Владимирской области"): "Ежемесячное денежное поощрение — в размере 30 должностных окладов". Да, еще надо прибавить единовременную выплату при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи — в размере трех окладов.

Вопросы по поводу "веса в окладах" каждой позиции можно не задавать — ответов нет. Ну, к примеру, по поводу "надбавки за особые условия гражданской службы" один ответственный товарищ пытался объяснять "Огоньку", что в Арктике очень холодно, поэтому чиновникам надо доплачивать. Когда же ему было сказано, что речь идет о Центральной России, он замолчал и повесил трубку.

В целом же получается следующее: если региональный госслужащий на самой низкой должности специалиста 2-й категории сидит на окладе 3 тысячи рублей, то при добросовестной (с точки зрения его начальника) работе его ежемесячный доход может переваливать за... 150 тысяч рублей. Разумеется, не у каждого и не повсеместно, но формально система позволяет!

Для чиновников высокого уровня существует особый механизм "зарплатообразования", в котором тарифная сетка, построенная на исчислении окладов от нижней должности, не действует: размер оклада считают сверху.

Кто на самом верху? Губернатор и председатель законодательного собрания области. Их оклады приравниваются к окладу федерального министра. Это 58 тысяч рублей (премии и надбавки тоже министерские). За ними председатель областной счетной палаты (он также получает зарплату из бюджета области), его оклад и надбавки составляют 86,5 процента от губернаторского. Следующий — председатель областной избирательной комиссии — 76 процентов от губернаторского оклада. Потом два первых заместителя губернатора — 86,5 процента. Потом семь простых заместителей, заместители в счетной палате и в избирательной комиссии, депутаты заксобрания... Список очень длинный (в самом низу — уполномоченный по правам ребенка с окладом в 30 процентов от губернаторского, то есть 17,4 тысячи рублей), но главное — со всеми причитающимися (набор "причитающихся" — см. выше перечень надбавок).

Но и это еще не все. Николай Петров, профессор факультета социальных наук НИУ ВШЭ, поясняет: "Помимо утверждаемых региональными законами окладов, надбавок и премий чиновников существует еще много других льгот, которые тоже можно посчитать в деньгах. Например, доходы от приватизации чиновниками госсобственности — квартир, земельных участков и т.п. Если начинается публичный скандал, направленный против какого-то госслужащего, тут уже ему вменяют в вину все льготы и привилегии, которыми он пользовался: и роскошный отдых, оплачиваемый бизнесом, и квартиры, и дачи,— все тайное становится явным и работает против чиновника".

Да, едва не забыли: еще одна (и существенная по объему) статья, связанная с содержанием региональных госслужащих высшего ранга,— это их обслуживание. Сюда входят охрана, личные автомобили и водители, загородные резиденции, а в них прислуга, дворники, повара и т.д. Как правило, все это проводится через госзакупки региональных администраций.

Справедливости ради надо отметить, что в декабре 2016 года правительство ввело ограничения на закупки автомобилей: с тех пор на авто стоимостью свыше 2,5 млн рублей может ездить только федеральный министр. А губернатор может? На этот вопрос у экспертов прямого ответа нет. Зато есть косвенный: на сайте госзакупок, например, висит заявка, согласно которой администрация Истринского района Подмосковья закупает сразу три "Toyota Camry Престиж 2.5 АТ" с кожаным салоном по 4 млн рублей каждая (источник информации — gzkp.ru/okdp/5010000). Чем вам не ответ?

Один из экспертов (кстати, занимающийся переподготовкой региональных госслужащих) прокомментировал это так: "У региональных администраций есть фонды для представительских расходов. А мотивировка трат из этого фонда понятна: представьте, приезжает иностранная делегация, ее надо принять, разместить, накормить, показать, что у нас не хуже, чем в Европе..."

Мотивировка в самом деле понятна. Не очень понятно другое: почему в итоге все эти загородные резиденции с бассейнами и фонтанами, шикарные автопарки и прочее из категории "представительских" плавно переходят в разряд "положенных по должности" привилегий? Хотя и этому есть объяснение: в системе госслужбы считается нормальным, что чиновникам предлагаются условия оплаты труда и жизни такие же, как в бизнесе.

Николай Петров говорит: "Любой чиновник ориентируется на тот уровень доходов и те условия благополучия, который может себе обеспечить бизнес, находящийся в зависимости от администрации.

С точки зрения чиновника, глава компании, получающий от него льготы и преференции, не может жить лучше него. И государство такую позицию поддерживает именно зарплатами чиновников. Иначе, мол, всех хороших управленцев сманит бизнес. И чиновник получает сверхвысокие доходы, которые, как правило, скрыты от населения".

Бывают случаи, когда бывшим губернаторам или другим высокопоставленным госслужащим после выхода на пенсию сохраняют льготы за счет регионального бюджета. Например, бывшему ростовскому губернатору Владимиру Чубу ежегодно выплачивают ежемесячное пособие 200 тысяч рублей, а обслуживание его персонального автомобиля обходится областному бюджету в 1,5 млн рублей в год.

"Общегосударственные вопросы"

Какая доля региональных бюджетов идет на содержание и обеспечение деятельности бюрократического аппарата (то есть на общегосударственные вопросы)? Эти расходы проводятся в основном по четырем бюджетным статьям: 501-я — расходы на содержание законодательного собрания, 503-я — расходы на содержание администрации, 505-я — расходы на содержание Счетной палаты и 508-я — расходы на содержание областной избирательной комиссии. Посчитать в целом все расходы довольно трудно, потому что эти статьи встречаются в разных разделах бюджетных расходов: то в прямых ассигнованиях, то в программе поддержки некоммерческих организаций, то в госзакупках, то еще где-нибудь.

Нельзя сказать, что общегосударственные вопросы в регионах финансируются как кому вздумается. Правительство каждый год выпускает документ под названием "Нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В 2018 году, например, эти нормативы сокращены по сравнению с предыдущим. Но в основном это от 2 до 5 процентов расходов регионального бюджета (как отмечают эксперты, в богатых регионах эта доля ниже, в бедных выше; есть и исключения, например Севастополю разрешено тратить 13 процентов на общегосударственные вопросы). Но было бы наивным полагать, что только по утвержденным нормативам верстаются зарплаты чиновников: согласно ремарке, заложенной в документ, в этих цифрах "не учитываются расходы на материальное стимулирование госслужащих". А эта статья, как мы уже видели, может быть просто безграничной.

Так что на самом деле простенькие, казалось бы, вопросы: какова общая сумма расходов на госуправление в регионах, какую долю эти расходы занимают в регионах,— это тайна, покрытая мраком. У Счетной палаты РФ, как сообщили источники "Огонька", таких данных нет. В 2009 году выходило исследование аудиторской компании "Финансовые и бухгалтерские консультанты (ФБК)" по этой тематике. В нем отмечалось, что в первой половине 2009 года суммарные расходы на госуправление региональных бюджетов выросли на 3,8 процента по сравнению с прошлогодними тратами и достигли 100,9 млрд рублей (если это за полгода, то можно предположить, что за весь 2009 год около 202 млрд рублей). Это было последнее аудиторское исследование. Росстат такие данные не отслеживает.

Есть в областях свои счетные или контрольно-счетные палаты. Но они тоже получают финансирование из региональных бюджетов, а рассчитывать на их аналитику трудно. Например, во Владимирской области последний информационно-аналитический бюллетень содержал обзор исполнения бюджета в далеком уже 2015 году. Но даже если такого рода документ готовится регулярно, толку немного: последний выпуск, например, в соседней Ивановской области показывает блестящий результат исполнения статей по госвопросам в первом полугодии 2017 года — деньги освоены полностью.

Ростислав Туровский, вице-президент Центра политических технологий, замечает: "Региональные счетные палаты должны бы такой информацией владеть. Но этот институт в регионах очень слабый, зависимый от региональной власти, а потому тихий и покорный. И никто не занимается анализом эффективности затрат на общегосударственные вопросы. Я знаю, что "Общероссийский народный фронт" делал такую попытку несколько лет назад, но не довел до конца, отказался, чтобы не вступать в конфликты с губернаторами".

Ростиславу Туровскому, правда, удалось провести собственное исследование расходов на общегосударственные вопросы в бюджетах поселений. Эти расчеты эксперт делал по данным Министерства финансов РФ. Материал еще не опубликован, но автор предоставил "Огоньку" свои расчеты (см. "Расклад"). Вывод: ситуация просто вопиющая.

Судите сами. О том, что поселенческие администрации бедны, известно давно, зато мало кому известно, что вторая по величине доля их расходов — на те самые "общегосударственные вопросы" (на первом месте всегда стоит ЖКХ). И во все годы начиная с 2007-го, какой бы кризис ни бушевал в стране, их объем постоянно увеличивался: в 2008-м прирост был 133,6 процента, в 2009-м — 118,2, в 2010-м — 106,6... в 2015-м — 102,3 процента. Исключением был 2016 год, показавший снижение на 3,6 процента. Но всегда доля расходов на содержание бюрократии была от 20 до 25 процентов даже от самого скудного бюджета.

Эффективные менеджеры

Эта закономерность — стабильный рост чиновничьих зарплат независимо от социально-экономического положения населения — удивительна. Один из экспертов заметил, что, может быть, где-нибудь в Японии, Новой Зеландии или в Швеции зарплаты госслужащих зависят от показателей роста экономики. У нас это не принято.

Вопрос об эффективности госуправления у нас поднимался последний раз 14 лет назад, в 2004 году, когда вводилась система бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Она просуществовала, кажется, до кризиса 2008 года, потом ее похоронили и больше не вспоминали. Существуют ли сегодня вообще какие-то критерии эффективности работы госслужащих?

Николай Петров (НИУ ВШЭ) отвечает на этот вопрос утвердительно. Но эти критерии закрытые, они действуют только внутри системы и прямо противоположны оценкам населения.

— Наши региональные и муниципальные власти действуют в рамках так называемой неономенклатурной системы. В советской номенклатурной системе был партийно-государственный контроль. Наша современная система устроена иначе. Губернаторов назначают из Москвы. Губернаторы назначают мэров. Те, в свою очередь, своих подчиненных исполнителей, которые напрямую работают с населением. Система работает сверху вниз. У нее действительно есть свои критерии эффективности, и их довольно много. Но все они направлены внутрь, а не вовне. Объединяет эти критерии системная лояльность каждого управленца, его подчиненность и управляемость со стороны вышестоящего начальства. А лояльность — основа для надбавок и премий. И никакие внешние оценки значения не имеют. Отсутствие обратной связи обеспечивает чиновникам возможность монетизации своих статусов, то есть извлечения прибыли из должности. Это продолжается до тех пор, пока не сменится главный элемент в региональной системе — губернатор.

А что же народ? Да с ним все просто: граждане участвуют в местных выборах, но не влияют на системное устройство, по законам которого живут "слуги народа" и чиновники. И никто не возражает...

Александр Трушин