Как Белый дом и Госдума пытаются установить правила работы хостелов

Вопрос об установлении правил работы хостелов в жилых помещениях завис на несколько лет из-за столкновений лоббистских и ведомственных интересов. Госдума шестого созыва оставила вопрос в наследство нынешнему созыву, и новому правительству, очевидно, также достанется эта проблема. Вопрос не удалось решить даже по итогам встречи представителей думских фракций с премьером Дмитрием Медведевым. Единой позиции нет ни у депутатского корпуса, ни в исполнительной власти. Поправки правительства к депутатскому законопроекту о порядке работы хостелов в многоквартирных домах (МКД) внесены в Госдуму, но, как заявил “Ъ” министр строительства и ЖКХ Михаил Мень, вряд ли будут рассмотрены раньше осенней сессии.

Правительство внесло в Госдуму поправки, которые призваны урегулировать порядок создания и деятельности хостелов. Предложения появились ко второму чтению законопроекта, который группа депутатов из разных фракций внесла еще в 2015 году. Его первое чтение прошло в мае 2016 года: за проголосовали 416 (из 450) думцев, после чего инициатива зависла. Она лаконична и предполагает дополнение ст. 17 Жилищного кодекса (говорит о пределах «использования жилого помещения») строгим запретом на «оказание гостиничных услуг и иных услуг размещения» в жилых помещениях.

Основной инициатор законопроекта глава думского комитета по ЖКХ Галина Хованская («Справедливая Россия») утверждает, что депутаты выступают жестко против хостелов в МКД: «Человек приходит домой, чтобы отдохнуть после работы, выспаться. А какой может быть отдых при бесконечно звонящем домофоне и хлопающем лифте». «Законопроект появился совсем от другого: от большого количества "неизвестных мне людей, которые рядом со мной ходят"»,— заявил “Ъ” глава правления Союза хостелов Ростовской области Дмитрий Сельков, имея в виду «обычные людские страхи». По словам вице-спикера Госдумы Петра Толстого («Единая Россия»), страхи людей возникают из-за «абсолютно нецивилизованного бизнеса, который стал очень доходным в больших городах при огромном количестве рабочей силы, прибывающей сюда из стран ближнего зарубежья». «Выгоднее сегодня поставить в квартире койки в два уровня, как в армейских казармах, и назвать ночлежку хостелом»,— считает он. «Самой болезненной тема таких "ночлежек" стала для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя»,— отмечает господин Толстой.

Роспотребнадзор периодически закрывает хостелы по решению суда. К примеру, в Москве поток жалоб нарастал с 2013 по 2016 год (с 5 до 307), сообщили “Ъ” в столичном управлении ведомства. Жаловались москвичи прежде всего на «отсутствие отдельного входа в хостел и, как следствие, беспокойство дома из-за постоянной смены проживающих и многочисленных нарушений общественного порядка». После проверок в 2016 году в столице «прекратили свою деятельность 53 хостела, функционировавших с грубыми нарушениями санитарного законодательства». Поток жалоб сократился: если в 2016 году ведомство проверило 491 хостел (из них 80% — совместно с органами прокуратуры), то в 2017 году — 105, приостановлена деятельность 29 хостелов. В ответ появились групповые жалобы от хостельеров. Так, председателю комитета по социальной политике Совета федерации Валерию Рязанскому поступили жалобы от Ассоциации малых гостиниц Санкт-Петербурга, «Лиги хостелов», Ассоциации малых отелей Крыма. Хостельеры жалуются на Роспотребнадзор, представители которого повсеместно приостанавливают работу хостелов «по причине отсутствия входов, изолированных от жилой части здания».

Звезды для хостелов

Возможность прямо запретить размещение хостелов в жилых помещениях у депутатов была в начале этого года. Вопрос поднимался в январе во время рассмотрения правительственной инициативы об обязательной классификации гостиниц на территории РФ (принимался в качестве поправок в закон «Об основах туристской деятельности в РФ»). Проект тогда проходил через думский комитет по спорту, а необходимость его принятия замминистра культуры Алла Манилова объясняла тем, что «в министерство приходили тысячи жалоб на качество услуг в туриндустрии». Во время рассмотрения «туристического» законопроекта депутат ЛДПР Сергей Катасонов убеждал коллег установить в ст. 17 ЖК запрет на «предоставление услуг гостиниц и иных средств размещения в жилых помещениях многоквартирных домов». Его предложение было отклонено.

В процессе работы над тем законом Министерство строительства и ЖКХ фактически не участвовало. «Министерство культуры занимается гостиницами вообще — рейтингованием, присвоением звездочек,— отмечает собеседник “Ъ” в аппарате правительства.— Ростуризм находится под Минкультом, через это они зашли на регулирование всей истории с хостелами. А Минстрой стал соисполнителем в тех вопросах, где жилищных тем больше». В законе «Об основах туристской деятельности» в итоге нет такого понятия, как «хостел». В нем даны некоторые юридические определения, в том числе есть понятие «средство размещения» — «имущественный комплекс, включающий в себя здание или часть здания, помещения, оборудование и используемый для временного размещения физических лиц». Это понятие, которое вступит в юридическую силу с 1 января 2019 года, фактически узаконит хостелы, уже расположившиеся в жилом фонде. По словам источника “Ъ” в Госдуме, необходимость этого закона обосновывалась в том числе потребностью регулировать сферу перед чемпионатом мира по футболу-2018, но это «было на руку хостельерам». «То, что был принят тот закон, связанный с туризмом, без специальных оговорок, фактически легализовало появление хостелов»,— утверждает собеседник “Ъ”.

Официально вопрос о регулировании работы хостелов взял на контроль вице-премьер Дмитрий Козак. В сентябре 2017 года на совещании с представителями ведомств он задал вектор поправок, которые ко второму чтению готовили с участием Минстроя. К примеру, тогда было решено не распространять на жилые помещения в МКД принцип неприкосновенности жилища, если они используются для предоставления гостиничных услуг.

Открытие хостела в квартире сочли в Белом доме допустимым при условии выполнения определенных требований — они и были предложены в качестве поправок к уже одобренному в первом чтении депутатскому законопроекту. Среди них, по словам замглавы Минстроя Никиты Стасишина, «оснащение приборами учета потребляемой воды, газа, электрической энергии, а также требование о наличии положительного решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме». Если дом многоподъездный, то в собрании должно участвовать более половины всех собственников, решение считается положительным, если его одобрили не менее 75% явившихся на собрание. Условия для одноподъездного дома жестче. Собрание здесь правомочно только при явке не менее 75% собственников квартир, одобрить открытие хостела должны не менее трех четвертей участников собрания.

Предлагалось также «однозначно разграничить правоотношения», связанные с гостиничными услугами в МКД и с наймом жилого помещения. Для этого нужен был переходный период, чтобы владельцы хостелов, расположенных выше первого этажа, успели переоборудовать их в обычные квартиры и начать сдавать их по договору о найме, считает президент ассоциации «Отель-эксперт» Маргарита Немоляева.

Повод для дискуссий

Даже при внутреннем обсуждении поправок выяснилось, что существует несколько принципиальных разногласий по вопросам деятельности хостелов. В частности, с отрицательным отзывом выступили в правительстве Санкт-Петербурга. Глава жилищного комитета города Валерий Шиян направил в аппарат Белого дома письмо, выступив за «оказание гостиничных услуг и иных услуг временного размещения после перевода в установленном порядке жилых помещений в нежилые помещения», то есть в пользу ужесточения правил размещения хостелов. Однако это мнение не было консолидированной позицией городской администрации, говорит глава общественного совета по развитию малого бизнеса при губернаторе Елена Церетели. «Бизнес-сообщество было шокировано этой позицией жилищного комитета: она демонстрирует формальный подход к проблеме. У нас работает механизм классификации гостиниц, и многие хостелы уже прошли через него, выполнив множество требований, обеспечивающих спокойствие жителей домов, где располагаются. Если бы отзыв на поправки правительства писал комитет по туризму, ответ был бы совсем другим»,— говорит госпожа Церетели. Петербург активно включился в дискуссию вокруг спорного законопроекта еще в 2016 году, когда Госдума принимала его в первом чтении, однако тогда городские власти публично выступали на стороне хостельеров. Председатель комитета по туризму Виктор Кононов говорил “Ъ”, что Петербург не поддерживает проект Галины Хованской, так как расположенные в жилых домах хостелы — «опорный сегмент размещения экономкласса» в центре города. Общественный совет по развитию малого бизнеса тогда обратился к губернатору Петербурга Георгию Полтавченко, в СФ и Госдуму с просьбой смягчить предлагаемые запреты. По словам Елены Церетели, губернатор согласился с доводами общественного совета и предпринимателей, которые даже выходили на митинг с требованием не допустить принятия законопроекта в депутатской редакции, и направил аналогичную просьбу о смягчении запретов в адрес Дмитрия Медведева.

Власти Москвы в конце 2017 года, как следует из внутриведомственной переписки, не согласовали предложенный Белым домом вариант поправок ко второму чтению депутатского законопроекта. Избранная от столицы Галина Хованская утверждает: «Хостел может быть открыт в квартире, если она переведена в разряд нежилого помещения». Владелец такого хостела уже точно не будет пользоваться льготами и тарифами, предусмотренными для жилого фонда. Это означает, что «хостел можно будет открыть только на первом этаже многоквартирного дома, и он должен иметь отдельный вход», подчеркивает депутат.

В Госдуме придется искать консенсус. Пока правительство разрабатывало поправки, регулирующие работу хостелов через Жилищный кодекс, группа депутатов в марте внесла законопроект с поправками в закон «Об основах туристской деятельности». Они решили уточнить еще не вступившее в силу понятие «средство размещения» так, чтобы оно подразумевало только «имущественный комплекс, включающий в себя нежилое помещение». Соавторами выступили избранные от Москвы депутаты Петр Толстой, Николай Гончар, Сергей Железняк и др. Его судьба также еще не решена: он не дошел до первого чтения.

Но есть в «Единой России» и противники жестких условий для хостелов. В их числе первый зампред комитета по ЖКХ Александр Сидякин, курирующий партпроект «Единой России» «Школа грамотного потребителя». «Меня уже пытались обвинять в том, что я лоббирую хостельеров,— сказал он “Ъ”.— Выходит, что депутаты, настроенные против хостелов, лоббируют интересы крупных отельных сетей, которые задирают цены и заинтересованы в том, чтобы у них было меньше конкурентов». Господин Сидякин уверен, что хостелы могут быть в многоквартирных домах — «там, где жильцы не против». «Можно также закрепить право вето за жильцами смежных с хостелом квартир», считает он, подчеркивая, что к такому варианту и пришло правительство.

«Использование жилых помещений под хостелы зачастую ведет к нарушению прав граждан, проживающих в смежных с ними квартирах, а также наносит ущерб домам, которые признаны объектами культурного наследия»,— говорит замглавы Минстроя Никита Стасишин. Однако «позиции некоторых депутатов слишком радикальны», отмечает представитель Дмитрия Козака Илья Джус. «Правительство считает: если услуги гостиницы оказываются в жилом фонде, то они подлежат специальному регулированию, которое теперь и вводится»,— говорит он.

«На хостелы есть две точки зрения,— поясняет “Ъ” министр строительства и ЖКХ Михаил Мень.— Одна, которую высказывают депутаты Госдумы, в том числе фракции "Справедливая Россия": надо все запретить. Неплохая идея, только есть опасность: весь бизнес уйдет просто в тень, и государство на него не сможет ни влиять, ни контролировать, потому что квартиры — собственность человека, и он вправе распоряжаться этой собственностью. Публичную рекламу хостелов запретят, но есть интернет. Есть другой подход — дать возможность (открывать хостелы.— “Ъ”), но поставить в такие условия, которые возможно выполнить, только если договориться с проживающими в этом доме. Хостел же не всегда ночлежка: эта тема вообще из Петербурга пошла, где есть очень хорошие домашние гостиницы, в которых люди делают подъезды за свой счет». По словам министра, право вето для поживающих в смежных помещениях «даст правоохранителям основания для проверок», все хостелы «процедуру вряд ли пройдут и вынуждены будут закрываться».

Михаил Мень полагает, что рассмотрение законопроекта «уйдет на осеннюю сессию», хотя некоторые депутаты Госдумы надеются на решение проблемы в более сжатые сроки. «Хостелы, которые уже действуют и не вызывают нарекания жильцов, должны будут получить их согласие, чтобы продолжить работу, на каком бы этаже ни находились,— говорит Петр Толстой.— А новые правильнее создавать только на первых этажах».

Глава правления Союза хостелов Ростовской области Дмитрий Сельков считает, что запреты не добавят цивилизованности, но пострадают «предприниматели, которые ведут свой малый бизнес в правовом пространстве». «Питерский хостел на Невском проспекте — это не ночлежка,— говорит Петр Толстой.— И постояльцы там совсем не те, которых размещают в квартире, а иногда даже в коридоре где-нибудь на десятом этаже 16-этажного дома в московском Люблино возле ярмарки "Садовод"». К тому же «бизнес этот не такой уж и маленький», утверждает вице-спикер. По его словам, у некоторых хостельеров Петербурга «в собственности по 30–40 хостелов»: «У этих людей есть абсолютно понятные финансовые интересы, свои профессиональные ассоциации, есть лоббисты этого бизнеса»,— считает вице-спикер.

«Конкуренцию крупным сетям хостелы составить не могут, и о лоббировании вряд ли уместно говорить»,— говорит Маргарита Немоляева, входящая в экспертный совет Госдумы по законодательству о туризме. «Но хостельеры очень активны и настойчивы в защите своих интересов,— подчеркивает она.— Потому что в наших условиях это высокорентабельные заведения, дающие огромные прибыли». «Нужно усиливать спрос с владельцев, устанавливать для них ответственность,— считает адвокат, член правления «Лиги хостелов» Наталья Петровская.— И тогда так называемые ночлежки исчезнут».

Виктор Хамраев, Евгения Крючкова, Максим Иванов; Мария Карпенко, Санкт-Петербург