Светлана Сухова разбиралась, почему закон «Об основах социального обслуживания граждан» не облегчил получения соцуслуг

8 июня Россия отметила День социального работника. За 317 лет, прошедшие с момента подписания Петром I соответствующего указа, пройден большой путь, и вот занятное совпадение: цифра 317 была повторена недавно на Петербургском международном экономическом форуме, где вице-премьер по социальным вопросам Татьяна Голикова заявила о наличии в стране «более 317 социальных услуг», оказываемых россиянам, однако многие из этих услуг… не пользуются спросом. Выходит, принятие нового закона «Об основах социального обслуживания граждан» (вступил в силу в 2015 году), где порядок предоставления таких услуг был облегчен, а к их оказанию были привлечены в том числе негосударственные структуры и даже индивидуальные предприниматели («Огонек» писал об этом подробно в № 5 от 6 февраля 2017 года), не изменило ситуации. А что может изменить? И как навести порядок не только в сфере соцуслуг, но и во всей системе социальных обязательств государства (куда входят еще и льготы, субсидии, программы по обеспечению жильем, пенсии)?

Нынешняя система соцобязательств — родом из советских времен. Конечно, она претерпела многочисленные изменения в период бурных 90-х, а часть реформ увели ее довольно далеко от славного прошлого, но все же с того времени сохранилось главное — ориентация на помощь прежде всего социально незащищенным категориям населения. Для любого государства, позиционирующего себя как социальное, в этом ничего зазорного нет, скорее, наоборот — бедным, старикам, детям, инвалидам должно помогать. И не жалеть на это средств, что Россия и делает: на расходы по графе «социальная политика» только из федерального бюджета в прошлом году было выделено более 5 трлн рублей.

Между тем часть этих немалых средств, по оценкам специалистов, по сути, распыляется в никуда: система исправно выплачивает пособия, пенсии, субсидии и т.д. просто по факту принадлежности гражданина к той или иной социальной категории, которая по закону имеет право на получение соответствующей помощи от государства, не соотнося эти выплаты ни с реальными потребностями их получателей, ни с общегосударственными целями. Невольно возникает вопрос: а позволяют ли имеющиеся социальные инструменты решать такие глобальные задачи, как, например, демографическую проблему или снижение уровня бедности? И все ли нуждающиеся в социальной помощи россияне учтены действующей системой?

Точка отсчета

Для того чтобы быть официально признанным бедным, россиянину нужно получать доход ниже прожиточного минимума (сегодня он составляет 11 163 рубля). Но бедность может иметь и другое измерение. Например, по словам ведущего научного сотрудника лаборатории исследований социального развития Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, доктор экономических наук Александры Поляковой, в международной практике рассчитывают долю населения, имеющего доходы ниже границы бедности, установленной на международном уровне с учетом паритета покупательной способности. К примеру, в России в 2016 году доходы ниже 3,9 доллара в день имели 0,4 процента населения, 5 долларов — 1 процент и ниже 10 долларов — 7,7 процента. И пока российские власти вменяют себе в заслугу приравнивание величины минимального размера оплаты труда (МРОТ) к прожиточному минимуму, мир уже давно уходит от «минималки» к более эффективным параметрам — учету потребительского бюджета и анализу бюджетов домохозяйств.

Прожиточный минимум (он же «минимальная потребительская корзина») — величина условная. Более того, прожиточных минимумов много, они считаются отдельно для каждого региона, а также для каждой из групп — детей, пенсионеров, трудоспособных россиян. Бюджет домохозяйств, напротив, определяется единой методикой: он учитывает целый ряд показателей помимо официальной зарплаты и стоимости имущества (доходы от акций, депозитов, сдачи в аренду жилья или земель, пенсии, стипендии, выигрыши, наследство), да еще и приносимые в «общую копилку» всеми членами семьи.

Понятно, что при использовании этого инструмента картина будет иной. Какой? Увы, в близкой перспективе мы об этом не узнаем и даже не поймем, сократится или вырастет число россиян, нуждающихся в социальной помощи: для этого необходимо сначала сформировать единую и, что не менее важно, полную базу данных по доходам и имуществу россиян — об этом пока можно только мечтать.

Зато реально сделать другое: пока вся совокупность доходов граждан с трудом поддается исчислению и налогообложению, есть шанс перейти (за рядом стран Запада) на оценку потребительского бюджета.

В отличие от прожиточного минимума, который учитывает лишь базовый набор товаров и услуг, необходимый для выживания, этот параметр шире — включает и некоторые дополнительные траты, которые позволяют создавать условия для удовлетворения основных материальных и духовных потребностей человека.

Боязнь перемен

Возможен ли в России переход на расчеты объемов соцпомощи, исходя из величины потребительского бюджета? Теоретически — да. По крайней мере, в нынешнем правительстве есть сторонники такой реформы: вице-премьер Татьяна Голикова, будучи еще главой Счетной палаты, дважды за последние полгода предлагала перейти в расчетах на этот параметр (в последний раз — пару месяцев назад на коллегии Минфина). Но есть и противники, которых пока явное большинство: переход на новую систему видится им затратным и по деньгам, и по усилиям, и… по последствиям.

С тревогами по поводу денег и усилий все понятно (потребуется увеличить траты в бюджетах всех уровней, поскольку новый критерий оценки будет явно выше прежнего ровно настолько, насколько минимальный набор продуктов, услуг и товаров меньше среднего, к тому же увеличение объемов социальных выплат — это двойная трата для бюджета: и по части растущих расходов, и, как неизбежное следствие, растущей инфляции). С последствиями интереснее: «традиционалисты» опасаются, что при переходе на новую систему расчета соцобязательств число нуждающихся в них резко возрастет, а в результате возникает риск потери части среднего класса, которая по уровню потребительского бюджета плавно переместится в категорию «бедные». А это, дескать, испортит и имидж, и статистику, и «социальный климат».

При этом за бортом остается очевидное: чтобы создать по-настоящему деятельную систему социальной поддержки, в которой число нуждающихся в такой помощи со стороны государства будет максимально приближено к действительности, а система мер по их соцзащите соответствовать их потребностям, без перемен в подходах не обойтись. Ведь сегодня пенсионеру, например, больше необходим ноутбук для общения по Skype с детьми, живущими далеко, чем направление в санаторий, а матери-одиночке вместо положенных ей по нормативам в каком-либо из регионов кубометров дров жизненно важно получить бесплатный доступ в интернет, чтобы заработать на нормальную жизнь для себя и ребенка.

Впрочем, еще в 2016 году эксперты Независимого института социальной политики (НИСП) доказывали, что сделать все соцрасходы адресными не удастся: долю таковых можно довести разве что до 30 процентов в региональных бюджетах и до 20 процентов в федеральном. Так или иначе, а процесс это длительный, займет годы.

Дорожная карта

Как бы ни были сильны аппаратные страхи, избежать реформы системы расчетов не получится, в противном случае расходы на социальную политику будут лишь расти год от года, а результата в виде решения сколь-либо амбициозной задачи, например сокращения числа бедных, видно не будет. Впрочем, затраты растут и сегодня. И все больше на федеральном уровне. Как пояснила «Огоньку» главный научный сотрудник Института социальной политики ВШЭ Наталья Зубаревич, регионы подходят к вопросу финансирования программ соцзащиты куда более гибко, когда речь идет о получателях региональных пособий, льгот и услуг. Отсюда и такое разнообразие и в количестве, и в величине выплат.

Но сосчитать всех россиян, кому требуется помощь от государства,— половина дела. По словам Поляковой, нужно еще и провести тотальную инвентаризацию имеющихся на сегодняшний день социальных инструментов. Потребуется предметная оценка каждой услуги: ее стоимость, затраты на ее администрирование, стоимость отказа от предоставления услуги против стоимости замещения услуги другой (сделать это необходимо, и именно об этом говорила Татьяна Голикова на ПМЭФ). Плюс надо дать оценку эффективности различных услуг и льгот с точки зрения развития тех сфер, в которых они применяются, а также пересмотреть подходы к оценке их качества, например прекратив практику самооценки или оценки вышестоящей организацией.

Еще одна проблема — законодательно закрепленный принцип оказания соцподдержки по месту регистрации заявителя. При условии высокой внутренней миграции и мобильности населения сегодня невозможно даже точно подсчитать, сколько нуждающихся в соцпомощи находится на той или иной территории в конкретный момент времени. А как быть, если, скажем, житель Тулы ездит на работу в Москву (то есть налоги он платит в столице): где ему получать помощь и какой субъект должен за это платить? Как оперативно статистически учесть его местонахождение для планирования расходов? Вывод простой: замены требует сам принцип — нужно сделать его экстерриториальным.

И, конечно, главное — инвентаризация услуг должна вестись в контексте достижения целей, установленных новым майским указом президента. Тогда и классификация услуг будет осуществляться по иным принципам, в привязке к сферам регулирования: демография, уровень и качество жизни, цифровизация и т.д. Иными словами, нужно смотреть не на категории получателей услуг, а на цели и результаты, которые планируется достичь, оказывая соцподдержку.

Светлана Сухова