Шел 27-й год пенсионной реформы

Исполняется 5, 10, 15, 20 и 25 лет важным этапам пенсионной реформы, наступает очередной — едва ли последний. Менее чем через четверть века мы отметим 50-летие начала этого большого пути на пенсию. На нее к тому времени уже выйдут те, кто окончил школу в последние советские и первые постсоветские годы. И лучше особо не рассчитывать на их добровольное участие в новой системе: убедить поколение, поседевшее на фоне пенсионных реформ, опять поверить в них — задача нетривиальная.

ГЛЕБ БАРАНОВ

Пенсионная реформа — ровесница постсоветской России. Это не эпизод и не период, это нескончаемый процесс, то затухающий, то вдруг разгорающийся с новой силой. Он всегда выглядит современно, а перемены — назревшими; он исправляет былые просчеты, а новые формулы в документах обычно просто загляденье; кажется, еще шаг-другой — и все, финал. Но реформы тлеют третье десятилетие. И уже можно праздновать юбилеи.

В этом году, например, случится пятилетие первой заморозки отчислений в накопительную часть пенсии. Столько же исполнится началу очередной реформы, включавшей введение системы гарантирования пенсионных накоплений и «расчистку» рынка НПФ. Программе софинансирования пенсий в этом году — 10 лет. Осенью исполнится 15 заключению договоров с управляющими компаниями, работающими с пенсионными деньгами. (Тогда же исключали из накопительной системы граждан 1953–1966 годов рождения, вошедших в нее лишь парой лет ранее.)

Но и 20 лет назад работа кипела: в правительстве не первый год обсуждали идеи введения накопительной системы и, кстати, повышения пенсионного возраста. Именно тогда, в 1998 году, был принят закон «О негосударственных пенсионных фондах». Одноименный президентский указ появился еще в 1992-м, а первым проектам правительственных документов, регламентирующих работу НПФ, уже больше четверти века.

Пройден большой путь, проблемы те же: на достойные пенсии у государства нет денег, особенно считая на перспективу.

В деталях споры чиновников, ведшиеся в разные годы, отличались, но глобально были об одном и том же — повышать ли пенсионный возраст, нужна ли накопительная часть и что делать с добровольным пенсионным страхованием. Распределительная система, к которой то мучительно прикручивали, то начинали откручивать небольшой накопительный элемент, оставалась по сути своей той же.

И за всем этим наблюдало поколение, успевшее уже изрядно постареть на фоне перманентной реформы.

Нулевой вариант

Вообще-то впервые сочетание «пенсионная реформа» применительно к России «Коммерсантъ» использовал в августе 1995 года: прежде оно присутствовало исключительно в статьях о событиях в Европе. Но это лишь особенности словоупотребления — о «защите пенсионеров», как и о «дополнительном пенсионном страховании», первые лица государства заговорили с самого начала реформ 1992 года. Именно тогда перед ними встала со всей очевидностью проблема отсутствия денег на то, чтобы платить достойные пенсии.

Это, впрочем, было бы проблемой лишь в случае, если пытаться индексировать пенсии по инфляции. Последняя в 1992 году составила 2608,84%, в результате и поступления в Пенсионный фонд РФ заметно увеличились: за год они достигли 1,37 трлн руб., но из них 1,06 трлн было получено исключительно за второе полугодие. Потратили же только 1,03 трлн руб., так что образовался избыток, который правительство даже попыталось — хотя и безуспешно — забрать «на социальные нужды».

Просто размер пенсий вырос куда меньше потребительских цен. В конце 1992 года минимальная пенсия составила 2250 руб., увеличившись за год всего в 6,58 раза при инфляции 2608,84%.

И даже сегодня, спустя 26 лет, этот разрыв не вполне ликвидирован. Достаточно сравнить покупательную способность современных пенсий с минимальной на 1 января 1992 года.

Тогда она составляла 342 руб., цены с тех пор, по данным Росстата, выросли в 37,47 тыс. раз — с поправкой на инфляцию и деноминацию это соответствует сегодняшним 12 815 руб. Законы с тех пор не раз менялись, так что невозможно корректно сравнить эти цифры с современными.

Но, если сегодня выплаты неработающему пенсионеру не достигают прожиточного минимума пенсионера, ему положена доплата до этого самого уровня. В целом по России минимум в 2018 году составляет 8726 руб., и в абсолютном большинстве регионов он ниже 10 000 руб. Буквально по пальцам можно пересчитать те — Чукотка, Магадан, Камчатка и т. п.,— где эта цифра превышает сумму, соответствующую 1 января 1992 года.

Начало большого пути

И хотя не очень-то честно сравнивать современные выплаты с пенсиями в стране, пораженной товарным дефицитом, безусловным успехом нынешние цифры не выглядят. Другое дело — конец 1992 года. Тогда минимальная пенсия соответствовала уже лишь 3231 современному рублю. Сейчас даже в местах с самым низким прожиточным минимумом пенсионера (например, в Тамбовской области) минимум этот все равно более чем в два раза выше. Впрочем, и за плечами у нас уже больше четверти века реформ.

В некоторых регионах в то время пенсионерам уже стали доплачивать местные власти, и в конце 1992 года прозвучала идея о децентрализации государственного Пенсионного фонда. Ее было поддержал даже президент Борис Ельцин, но, к счастью, очень быстро передумал.

Трудно представить, как сейчас обстояли бы дела с пенсиями, если бы ПФР разделили на части, а быть может, еще и приватизировали, как предлагали некоторые.

Но был выбран другой путь. Еще в сентябре 1992 года «в целях улучшения пенсионного обеспечения граждан и защиты их сбережений от инфляции» президент издал указ «О негосударственных пенсионных фондах»: «предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям» разрешалось учреждать НПФ. Кроме того, при Министерстве соцзащиты создавалась Инспекция негосударственных пенсионных фондов, а ведомствам в течение трех месяцев предлагалось подготовить необходимые подзаконные акты.

Это был результат процесса согласований, начавшегося практически сразу же после упразднения СССР. Уже в конце 1991 года в Министерстве соцзащиты появились первые проекты реформирования пенсионной системы. Они выглядят узнаваемо и сейчас.

Вот как в свое время их описывал “Ъ”: «Суть реформы сводится к следующему: каждый нетрудоспособный россиянин имеет право получить от государства маленькую социальную пенсию за то, что он россиянин, и чуть побольше, но тоже маленькую трудовую пенсию за то, что он работал (если работал). Все остальное человек (если он не инвалид детства) должен обеспечить себе через систему негосударственного дополнительного добровольного пенсионного обеспечения, в которой будут действовать негосударственные (частные) пенсионные фонды (НПФ), страховые компании (страхование дополнительных пенсий), банки (пенсионные счета), пенсионные кассы предприятий и любые другие формы пенсионных организаций. При этом пенсионные взносы человек может делать сам, может "войти в долю" с работодателем или полностью переложить на последнего пенсионные платежи».

Детали отличаются, но нетрудно заметить, что за четверть века творческая мысль проделала не такой уж и длинный путь. Удивляться, конечно, нечему: накопительные пенсии придуманы давно и работают (хотя и с разным успехом) в других странах. Наши реформы — это попытки приладить зарубежные идеи к существующей распределительной пенсионной системе.

Итоги первой пятилетки

В 1992 году подзаконные акты через три месяца, конечно же, не подготовили — их не было и через год. Ближе к весне 1993-го в правительстве, правда, появился пакет проектов документов, регламентирующих деятельность негосударственных пенсионных фондов. Но потом стало как-то не до него. Исполнительная власть была занята противостоянием с Верховным Советом РСФСР, референдумом и другими насущными вопросами. Пенсии же просто индексировали, причем инициировал этот процесс как раз парламент. А поскольку важным источником денег на это был печатный станок, за инфляцией выплаты не поспевали.

Пенсионные фонды тем временем, не дожидаясь нормативной базы, стали появляться десятками, и уже к лету их в России было больше полусотни. Зачастую фонды создавали и становились их клиентами крупные предприятия, как, например, АвтоВАЗ, но нередко это бывали и мало кому известные группы граждан.

В отсутствие закона региональные власти порой выдумывали свои оригинальные правила — скажем, в Нижнем Новгороде было решено считать пенсионные фонды страховыми компаниями.

Собственно, подобное бывало в то время и на других рынках.

К началу 1994 года у России уже появились новая Конституция, Госдума, а пенсионных фондов стало более 150. И в феврале их руководители собрались на большое совещание с участием банкиров, чиновников и иных заинтересованных лиц. На нем представитель рабочей группы правительства сообщил прекрасную новость. Он заявил, что в этом году пройдет «реформа государственного пенсионного обеспечения, предусматривающая, что пенсионное обеспечение 40% граждан России будет осуществляться через негосударственные пенсионные фонды».

К тому моменту даже не были подготовлены все нормативные документы, которых требовал указ 1992 года, но уже появились планы к весне принять новый закон «О НПФ». Планы, впрочем, опять-таки не реализовали, но зато к лету почти создали Инспекцию НПФ — именно она вообще-то должна была регистрировать пенсионные фонды. Количество НПФ тем временем превысило 600. И лишь к концу 1994-го стала появляться нормативная база, позволявшая инспекции начать работу. Пенсионная реформа набирала ход.

В 1995 году в Госдуме вновь появился и опять отправился на доработку закон «О негосударственных пенсионных фондах», ему предстояло меняться и согласовываться еще три года. А в августе, как раз накануне банковского кризиса, начался очередной этап реформ. Правительство выпустило постановление «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации».

Концепция выглядела очень знакомо. Она предусматривала создание трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень — базовая пенсия, второй — трудовая или страховая пенсия. Третий — негосударственная система пенсионного обеспечения. При начислении пенсий планировалось применять индивидуальный или персонифицированный учет страховых взносов населения.

Реформа должна была пройти в три этапа и закончиться к концу 1998 года. Кризис через три года не планировался. Покупательная способность минимальной пенсии за 1995 год снизилась с 1670 до 1325 современных рублей.

Декоративно-накопительная система

Едва ли есть смысл описывать все изгибы на пути российских пенсионных реформ.

Только на то, чтобы кое-как приладить к распределительной системе небольшой накопительный элемент, ушло десятилетие.

Главным изменением за это время стало появление обязательной накопительной части пенсии. На то, чтобы не делать ее добровольной, были резоны: очень многие не готовы сами откладывать на старость. И в других странах, надо сказать, граждан тоже более или менее настойчиво стимулируют создавать пенсионные накопления.

Однако практическая реализация идеи привела лишь к тому, что работа с этими деньгами постепенно стала неплохим бизнесом для управляющих компаний и пенсионных фондов. А вот для будущих пенсионеров происходящее больше напоминает азартную игру со скромными призами.

Им оставили право выбирать управляющих и НПФ, но забыли сказать, что правильно выбрать можно лишь чисто случайно. Не было и нет способа определить, кто через десятилетия окажется самым успешным, а кто не сможет даже инфляцию опередить.

Зато появилась иллюзия контроля, побуждающая граждан менять управляющие компании и НПФ, теряя при этом деньги. Однако с этим могло примирять то, что пенсионные накопления были слишком малы, чтобы происходящее с ними оказалось способно всерьез повлиять на итоговый размер пенсии. В этом смысле в нулевые годы накопительная часть пенсии как элемент пенсионной системы была чистой воды декорацией.

Но это была яркая декорация, сопровождавшаяся рекламой, и люди в нее верили. Именно тот период многие вспоминают, когда говорят «пенсионная реформа». Ее репутацию повышало среди прочего и то, что параллельно в России заметно рос размер пенсий, причем не только номинальный, но и реальный.

Кризисной зимой 1999 года покупательная способность минимальной пенсии была меньше 700 сегодняшних рублей, а уже в 2005 году она соответствовала 2700 современным рублям. Но заслуги накопительной части в этом быть, конечно, не могло — она была несопоставима по размеру даже с текущими выплатами ПФР.

Зато высокие цены на нефть и растущая экономика способствовали наполнению бюджетов всех уровней, так что государство могло позволить себе не просто индексировать, а повышать пенсии в реальном выражении. Накопительная часть могла бы сыграть свою роль в масштабах всей пенсионной системы лишь через десятилетия, когда достаточно увеличилась бы за счет ежегодных взносов и инвестиционного дохода.

Но эти десятилетия надо было иметь. Их не было, а была заморозка отчислений в пенсионные накопления. На текущие выплаты пенсионерам это особенно не влияло, а вот у ПФР стало меньше выпадающих доходов. Одновременно накопительная часть пенсионной системы из проекта, имеющего отдаленные перспективы, окончательно превратилась в декорацию.

Реформа без конца

Триллионы рублей пенсионных накоплений сейчас способны, конечно, обеспечить комиссиями управляющие компании и пенсионные фонды. И можно сказать, что эти деньги идут на поддержку отечественной финансовой системы. Но вот на общее качество будущего пенсионного обеспечения они — вне зависимости от успеха управления — повлиять уже просто не способны. Все, что теоретически могут НПФ,— это заметно повысить пенсии отдельным гражданам, но лишь тем, кто добровольно будет платить им взносы.

2,6 трлн руб. пенсионных накоплений в НПФ могут показаться огромной суммой. Увы, только ежегодные расходы ПФР на пенсионное обеспечение близки к 7 трлн руб. Для того чтобы НПФ могли платить сопоставимые или большие суммы, их активы должны вырасти на два порядка. В обозримом будущем шансов на это нет никаких, а в более отдаленное смотреть нет смысла: правила игры наверняка вновь изменятся.

И именно последнее — главная проблема всех российских пенсионных реформ.

Гражданам предлагают участвовать в проектах, рассчитанных на многие десятилетия, а затем регулярно и непредсказуемо меняют правила игры.

И речь не только о «временной» заморозке пенсионных накоплений. На самом деле невозможно планировать и в случаях, когда государство ведет себя честнее ожидавшегося.

Мало кто надеялся, например, четыре-пять лет назад, что программа софинансирования пенсий продолжит действовать, но и в этом году государство исправно удвоило взносы участников. И хотя войти в нее уже нельзя, добровольных взносов набралось на 5,3 млрд руб. Это, впрочем, крайне мало в масштабах пенсионной системы, хотя и многовато с учетом опыта «заморозки».

Можно сказать, что этим людям до сих пор везло. Но будет ли везением перенос срока начала пенсионных выплат из накопленной ими суммы на пять-восемь лет?

Впрочем, если пенсионная система все равно остается преимущественно распределительной, то вопросы доверия к ней граждан носят, конечно, третьестепенный характер. Продолжающееся старение населения и стагнация экономики оставляют государству немного вариантов. Именно поэтому правительство обсуждает сейчас практически те же вопросы, что и 20 лет назад.

Повышение пенсионного возраста и тогда, и теперь выглядит хотя и непопулярным, но рабочим вариантом. Правда, не настолько экономным для государства в целом, как может показаться на первый взгляд. Ведь уменьшение выплат по старости будет сопровождаться ростом затрат на пособия по безработице и пенсии по инвалидности. Впрочем, экономия все же будет, и честнее было бы называть процесс, благодаря которому она получена, уменьшением выплат отдельным категориям пенсионеров до уровня конца 1990-х.

Но в этом случае стоило бы вспомнить и об опыте нулевых годов. А он показывает, что лучшей пенсионной реформой для России был бы переход к быстрому и уверенному экономическому росту. Вот только обеспечить это, конечно, куда сложнее, чем попытаться вернуть 60-летних на рынок труда.