Минфин предлагает схлопнуть пирамиду государственного стратегического планирования

Минфин предлагает достаточно радикально упростить и упорядочить систему документов стратегического планирования, хаотично разраставшуюся в последние годы. Главная идея Минфина — считать майский указ президента корневым документом стратегического планирования, вносить в него правки после ежегодных посланий Федеральному собранию и объединить многочисленные стратегии и прогнозы в единые документы, утверждаемые президентом или совещательным органом при нем.

По данным “Ъ”, предложения Минфина по изменению системы стратегического планирования в РФ готовились по поручению Дмитрия Медведева от 22 мая и направлены замминистра Владимиром Колычевым в правительство еще 5 июня. Де-факто это первое дело, которым занялось новое правительство, и это естественно — система стратегических документов формировалась с 2003–2004 годов и сейчас весьма хаотична. С появлением новых нацпроектов она явно начнет генерировать внутривластные конфликты сама по себе: документы разных лет и уровней уже сейчас конфликтуют друг с другом и с указом Владимира Путина от 7 мая и плохо совместимы с проектным подходом, реализуемым Белым домом с 2014 года. Попытки, в том числе помощника президента Андрея Белоусова, упорядочить эту систему большого успеха не имели, как и закон 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании»,— в частности, из-за того, что множество одноуровневных стратегических документов создают возможность для непубличных политических процессов на стыке правительства, администрации президента, регионов, Госсовета и Совета безопасности.

Главная идея Минфина (напомним, его глава Антон Силуанов также является первым вице-премьером) — в том, что де-факто главным политическим документом с мая 2018 года для Белого дома является майский указ Владимира Путина. Его предлагается закрепить в законодательстве и как корневой документ стратегического планирования, и как постоянный институт наряду с ежегодным посланием президента, по итогам которого могут быть внесены поправки в действующий указ. Все сейчас корневые (и одноуровневые) документы стратегического планирования из закона 172-ФЗ — в том числе стратегии пространственного развития, нацбезопасности, социально-экономического развития, развития макрорегионов и отраслей — предлагается объединить в единый документ — он, очевидно, должен соответствовать целям майского указа. Это снимет и проблему противоречий отдельных документов, которых уже много. Минфин приводит в пример задачи по добыче угля в РФ: в Энергетической стратегии на 2020 год — 245 млн тонн, а в госпрограмме развития энергетики — 365–410 млн тонн.

Ту же идею Минфин предлагает реализовать и в прогнозировании — единый прогноз социально-экономического развития, поглощающий стратегический прогноз и прогноз научно-технологического развития РФ. Аналогичную реформу предлагается провести и на уровне регионов и муниципалитетов. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития и подчиненный ему бюджетный прогноз Минфин предлагает сохранить для чисто утилитарной цели — верстки бюджета.

В свою очередь, основным инструментом достижения целей Минфин предлагает сохранить госпрограммы — закрепив актами правительства соотнесение правительственных проектов, госпрограмм и Основных направлений деятельности правительства. Инициированные указом президента приоритетные проекты (программы) предлагается считать портфелями проектов по приоритетным направлениям, определенным Советом при президенте по стратегическому развитию 13 июля 2016 года (9 из 11 направлений). Нацпроекты и их составляющие «приоритетные проекты» проектного офиса (их 28, и их во избежание путаницы предложено называть «федеральными проектами») должны реализовываться через «пилотные госпрограммы» (преемники «пилотных госпрограмм» первого вице-премьера Игоря Шувалова). Прочие госпрограммы реализуются в том числе бюджетной системой отдельно. Новые нацпроекты де-факто вводятся и закрываются майским указом президента и правками в него, госпрограммы — правительством.

Предложенная схема сложна — но она проще и функциональнее идеи всеобъемлющей системы одноуровневых стратегических документов 172-ФЗ в духе внутривластной «византийской симфонии», выраженной в цифрах и текстах. Из текста Минфина следует лишь одна цель, приспособление нынешней системы к нуждам бюджетного процесса. Основная же проблема плана Минфина в том, что защита идеологии «стратегического планирования», дающего слабые полномочия десяткам выделенных властных структур, кроме правительства, будет, очевидно, воспринята ими как атака на их политические возможности.

Дмитрий Бутрин