регулирование

Обещая нарастить бюджетные расходы на инфраструктуру через механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), государство существенно ужесточает условия для инвесторов, согласившихся выступить его партнерами по крупным инфраструктурным проектам. Поправки в Налоговый кодекс, запрещающие с 1 января текущего года возмещать НДС из бюджета с капитальных грантов и субсидий, ставят под угрозу расторжения уже заключенные концессионные соглашения, а подписание новых ГЧП-контрактов будет отложено как минимум на полгода, полагают инвестиционные аналитики.

Как говорится в специальном тематическом обзоре консалтинговой компании InfraONE, Минфин уже два года занимается уточнением порядка возмещения НДС из бюджета и корректировками правил предоставления бюджетных субсидий. Действовавшие с 2011 года законодательные конструкции различались для федерального и регионального уровней, количество получателей субсидий увеличивалось, равно как и множились формы предоставления господдержки по линии различных отраслевых министерств. В случаях, когда НДС не был четко обозначен в размере бюджетных траншей, разночтения в законодательстве по порядку возмещения суммы налога из бюджета трактовались предпринимателями в свою пользу, а суды нередко вставали на их сторону.

В результате возникла ситуация, когда значительное количество предоставленных бюджетных вливаний в промышленность "обрастает" дополнительными вычетами из федеральной казны на сумму НДС. Для устранения этого режима чрезмерной господдержки и так субсидируемых предприятий Минфин сначала запретил возмещение сумм НДС с федеральных субсидий, а с 1 января текущего года — с региональных. Аналогичные ограничения вступили в силу и в отношении бюджетных инвестиций в уставный капитал коммерческих компаний, тогда как ранее предпринимателям разрешалось сделать вычет на сумму уплаченного НДС, если эти деньги шли в счет расходов на реализацию проекта.

В апреле "в связи с многочисленными обращениями налогоплательщиков" Минфин выпустил разъясняющее письмо, в котором не только подтвердил запрет на возмещение НДС с затрат, профинансированных за счет бюджетных инвестиций и субсидий любого уровня, но и указал на обязанность восстановления сумм налога, если субсидии предоставлялись на уже приобретенные товары и услуги и налогоплательщик принял их к вычету. Это означает, что ряду предпринимателей грозит доначисление и уплата налогов по предыдущим налоговым периодам, если они успели воспользоваться действующими в то время правилами налогообложения.

По расчетам аналитиков InfraONE, проанализировавших ГЧП-контракты последних двух лет стоимостью свыше 1 млрд руб., суммарный объем потерь от запрета возмещения НДС составит от 15,8 млрд до 18,7 млрд руб. (около 8% от общей стоимости проектов). При этом чем крупнее проект и чем больше доля государственного участия в нем, тем выше урон,— в наибольшей зоне риска находятся проекты по строительству транспортной инфраструктуры в регионах.

Так, например, экономика концессионного проекта по строительству автомобильного обхода Хабаровска может недосчитаться 4,6 млрд руб., или 12% от общей стоимости объекта (капитальный грант на создание дороги составляет около 30 млрд руб.). Еще около 4,7 млрд руб. (почти 12%) не хватит на строительство нового (четвертого) моста в Новосибирске, где капитальный грант составляет 26,2 млрд руб. Тройку лидеров по потерям замыкает проект строительства восточного выезда из Уфы с "дырой" в бюджете 3,7 млрд руб., или 11% от общей стоимости проекта.

Инвестиции в долги

Сами участники проектов и финансирующие их организации указывают, что налоговое регулирование и до 1 января не позволяло "двойного" субсидирования за счет бюджета на сумму НДС в рамках концессионных соглашений. Налог принципиально не входил в состав капитальных грантов и субсидий, тогда как обязанность по его уплате и возможность последующего возмещения учитывались в инвестиционном плане проекта, поясняет исполнительный директор департамента инфраструктурных проектов и ГЧП Газпромбанка Александр Дубинин.

Более того, для выплаты НДС концессионер, как правило, брал краткосрочные кредиты у коммерческих банков, расплачиваясь с ними по мере того, как сумму налога удавалось возместить из бюджета. "Фактически частные партнеры государства в концессионных проектах брали на себя дополнительные инвестиционные обязательства в размере 18% от величины капитального гранта, привлекая соответствующее дополнительное финансирование под реализацию проектов",— констатирует господин Дубинин. Теперь же с принятием поправок к НК риски невозврата долгов по таким кредитам значительно возрастают, а сами концессионеры фактически лишаются возможности привлекать под эти цели сравнительно дешевые краткосрочные денежные ресурсы.

По его словам, если дополнительная нагрузка в размере 18%, а с 2019 года — 20% будет переложена на частную сторону, рентабельность ГЧП-проектов в инфраструктуре снизится до неприемлемого уровня.

По мнению аналитиков InfraONE, Минфин вовсе не намеревался "подкосить" экономику инфраструктурных концессий: поправки были направлены в первую очередь на уточнение правил господдержки широкого круга получателей субсидий в промышленности (по оценкам аналитиков компании, только в сельскохозяйственной отрасли новые поправки сохранят бюджету около 38 млрд руб. в год). Однако логичная с точки зрения бюджетной системы новация в налоговом законодательстве поставила под угрозу ряд крупных инфраструктурных проектов при очень низком бюджетном эффекте. При общей стоимости "пострадавших" инфраструктурных ГЧП-проектов на уровне 174 млрд руб. поступления по НДС могут составить не более 15,8 млрд руб., к тому же они будут растянуты на три-пять лет в зависимости от сроков окончания строительства объектов, констатируют аналитики компании.

В надежде на форс-мажор

Впрочем, шанс продолжить реализацию ГЧП-проектов, подпавших под действие новых поправок к НК, еще остается. В подавляющем большинстве концессионных и ГЧП-соглашений отдельным пунктом описана процедура урегулирования последствий в случае наступления "особых обстоятельств", из-за которых существенно изменяются экономика и баланс интересов участников проектов. В перечень таких обстоятельств включено и изменение нормативно-правового и налогового окружения, влекущее необходимость пересчета доходных и расходных статей в ГЧП-контрактах. Процедура предусматривает, что публичная и частная стороны должны решить эти проблемы "путем переговоров", однако достижение компромисса в данном случае не гарантировано.

Поиск денег для проектов, где публичным партнером выступает региональная или муниципальная администрация, окажется еще более сложным. Поскольку все сборы по НДС поступают в федеральную казну, а решение о запрете его возмещения принято федеральными властями, у региональных администраций не будет никаких оснований выделять под эти цели дополнительные деньги из собственного дефицитного бюджета. Участники рынка не сомневаются, что дополнительные траты будут согласованы губернаторами и местными парламентами лишь в том случае, если они будут так или иначе компенсированы межбюджетными трансфертами из центра. А до тех пор инфраструктурные проекты будут либо заморожены, либо от них придется отказаться вовсе из-за дефицита средств на строительство объектов.

Закон не панацея

Наименее болезненным способом решения проблемы НДС участники рынка и аналитики считают закрепление на законодательном уровне гарантий соблюдения на весь срок реализации ГЧП-контрактов того налогового режима, который действовал на дату подписания соглашения.

Подлинная катастрофа ждет проекты, которые прошли основную часть конкурсных процедур по ГЧП-проектам до 1 января, а концессионные соглашения были подписаны уже в 2018 году, то есть уже после вступления в силу новой редакции НК. Как правило, процедура выбора подрядчика и согласование финансовой модели по ГЧП-проектам таких масштабов занимает не менее года, а нарушение установленного порядка и сроков подведения итогов конкурса и подписания соглашения может обернуться претензиями надзорных и антимонопольных органов. Участникам таких проектов будет сложно воспользоваться инструментом "особых обстоятельств" по соглашению, отмечают участники рынка.

Впрочем, если даже все необходимые законопроекты и будут приняты парламентом в нынешнем году, изменения вступят в силу лишь с 2019 года, тогда как потери от запрета на возмещение НДС уже начнут формироваться в текущем году, полагают аналитики из InfraONE. Например, в течение года концессионер строительства обхода Хабаровска должен будет заплатить в бюджет около 760 млн руб. НДС, и, если даже впоследствии возможность возмещения этого налога вновь откроется, вернуть эту сумму из бюджета он сможет только в течение последующих трех лет.

Виктор Савельев