Кого сложнее всего отправить в отставку в России

Ст. 21 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусматривает назначение 15 членов ЦИКа. По пять человек делегируются Госдумой, Советом федерации и президентом.

Официально в отставку члены комиссии уходили только добровольно, направляя заявление в те органы власти, которые их делегировали. Так, в 2007 году, проработав менее года, заявление об отставке «по состоянию здоровья» главе государства направил бывший сотрудник администрации президента Игорь Федоров. Позже он называл «инициатором Владимира Евгеньевича (Владимира Чурова, тогдашнего главу ЦИКа.— “Ъ”)», но советовал верить в причины своего увольнения. Замена тогда ему была найдена быстро: Владимир Путин ввел в состав комиссии замруководителя управления президента по внутренней политике Леонида Ивлева, который вскоре стал зампредом ЦИКа. Заранее велась подготовка к ротации и в 2013 году, когда готовился переход члена ЦИКа Татьяны Вороновой на должность начальника департамента по работе с малыми партиями в администрации президента. Вскоре после того, как делегировавшая ее в комиссию Госдума приняла постановление об отставке госпожи Вороновой, членом ЦИКа был назначен Денис Паньшин. Василий Лихачев решение о своей отставке в сентябре объяснил тем, что «выполнил все поставленные задачи».

Член президентского Совета по правам человека и развитию гражданского общества Илья Шаблинский сказал “Ъ”, что формальная защищенность членов ЦИКа от отставок связана с тем, что «основы избирательного законодательства формировались в 1990-е»: «Это было компромиссом между властью и оппозицией. Сейчас ЦИК полностью контролируется властью, и принудительно снимать с должности лояльных ей представителей не нужно».

Депутата и сенатора могут снять с должности за участие в коммерческой деятельности, с 2013 года — за открытие счетов или хранение активов за границей. С 2015 года поводом для отставки стало непредставление ежегодной декларации о доходах. Также отправить в отставку депутата стало возможно, если он не исполняет «в течение тридцати и более календарных дней» свои обязанности (например, не проводит встречи с избирателями и не появляется на заседаниях), инициаторами сложения мандата в этом случае выступает фракция или комитет, в который входит депутат. Окончательное решение об отставке депутата принимает палата. Свою вынужденную отставку парламентарии могут оспорить в Верховном суде (ВС).

В Госдуме шестого созыва (2011–2016 годы) досрочно прекратили полномочия около 80 депутатов, почти все — по добровольному заявлению, в том числе в связи с переходом на новые должности. Самым заметным был прецедент с активным участником акций протеста 2011–2012 годов, членом фракции «Справедливой России» Геннадием Гудковым, которого лишили мандата осенью 2012 года, после того как Генпрокуратура обвинила его в «незаконной коммерческой деятельности». Несколько единороссов, которых оппозиция обвинила в подобных нарушениях, самостоятельно покинули Охотный Ряд. Именно на шестой созыв пришлась череда громких разбирательств, связанных с попытками лишить депутатов неприкосновенности. Так, в 2012 году палата дала согласие на проведение расследования в отношении коммуниста Владимира Бессонова, а в 2013 году — в отношение справоросса Олега Михеева: оба не избирались в Госдуму нового созыва.
В седьмом созыве мандаты сложили девять депутатов, некоторые взамен получили должности советника спикера нижней палаты, в частности Марат Сафин («Единая Россия») и Сергей Решульский (КПРФ).

Глава думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников («Единая Россия») утверждает, что поправки, которые упрощают процедуру досрочного прекращения полномочий депутата, были приняты только для «усиления дисциплины», но не имеют под собой политических оснований. «У нас не было цели повально скашивать коллег с постов, а требовалось всего лишь заставить депутатов ходить на работу»,— говорит господин Крашенинников. Он считает, что «политически депутаты абсолютно защищены», а невозможность лишить депутатского статуса по инициативе избирателей соответствует международному опыту.

Судей Конституционного суда (КС) назначает Совет федерации, однако предложения по кадрам верхней палате вносит президент. Список формируется главой государства на основании предложений, которые могут вноситься членами Совета федерации, депутатами Государственной думы, «законодательными органами субъектов, высшими судебными органами, федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями», говорится в ст. 9 закона «О КС». При этом с 2014 года, согласно принятым поправкам, если в случае выбытия судьи из состава КС число судей окажется менее двух третей от общего числа, президент может без сбора предложений внести кандидатуру на утверждение в верхнюю палату. Отправить в отставку судью КС можно в случае «совершения им поступка, порочащего честь и достоинство судьи», совершения «действий, несовместимых с его должностью» даже после предупреждения со стороны суда, пропуска заседаний или отказа голосовать несколько раз подряд. Прекращаются полномочия и при достижении предельного возраста пребывания в должности судьи — 70 лет. Последнее ограничение с 2010 года снято для главы КС. Однако каждые шесть лет он должен проходить переназначение: кандидатуру Совету федерации предлагает президент.

Официального увольнения судей КС не было даже в то время, когда судьи позволяли по серьезным поводам не соглашаться с президентской властью. В сентябре 1993 года КС во главе с Валерием Зорькиным признал неконституционным указ №1400 Бориса Ельцина, которым тот приостановил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета до проведения выборов в Госдуму. В декабре 1993 года полномочия господина Зорькина как судьи КС были прекращены «за политическую деятельность», а восстановило их совещание КС 25 января 1994 года (на должность председателя КС он вернулся в 2003 году, во время президентства Владимира Путина). В 2009 году пленум КС рекомендовал досрочно сложить полномочия судье КС Владимиру Ярославцеву из-за несоблюдения судейской этики и закона «О статусе судей», предписывающих судьям «вне рамок профессиональной деятельности подвергать сомнению постановления судов, вступивших в законную силу». Господина Ярославцева коллеги осудили за интервью газете El Pais 31 августа того же года под заголовком «В России правят органы безопасности, как в советские времена». В нем он заявил, что «судебная власть в России за время президентства Владимира Путина и его преемника Дмитрия Медведева превратилась в инструмент на службе исполнительной власти». Сложил полномочия и судья Анатолий Кононов, в свою очередь, заявив в октябре того же года в интервью газете «Собеседник» под заголовком «Независимых судей в России нет», что «Ярославцева в лучших традициях "высекли" на нашем пленуме».

Зампред КС в отставке Тамара Морщакова объяснила “Ъ”, что судьи защищены Конституцией, она гарантирует их несменяемость. «Их нельзя менять, в том числе по политическим причинам, нельзя снять, например, в связи с утратой доверия, потому что нет органов и лиц, чье доверие они должны реализовывать, судьи подчиняются только Конституции и закону, вопрос об их удалении с должности решает само судейское сообщество»,— говорит госпожа Морщакова. При этом она отметила, что дисциплинарная ответственность, к которой может быть привлечен судья, «имеет крайне размытые основания, под которые можно подвести все что угодно».

В 2016 году глава фракции «Справедливой России» Сергей Миронов внес законопроект, который позволил лишить главу государства возможности единолично принимать кадровые решения. По нему предполагалось, что запускать процесс отставки министра смогут депутаты Госдумы (группой более 150 человек) и направлять ходатайство на рассмотрение премьер-министру, а затем президенту. Законопроект был отклонен в первом же чтении. Поводом для такого законопроекта стала многолетняя критика думской оппозицией отдельных министров правительства Дмитрия Медведева, среди которых были, к примеру, Дмитрий Ливанов, Антон Силуанов и Вероника Скворцова. В отставку досрочно, накануне думских выборов 2016 года, был отправлен лишь господин Ливанов (стал спецпредставителем главы государства по торгово-экономическим связям с Украиной).

Отставки, как правило, не говорят о прекращении карьеры чиновника, что бы ни служило их причиной. Об увольнении министра обороны Анатолия Сердюкова в ноябре 2012 года на фоне коррупционного скандала в «Оборонсервисе» было объявлено после того, как он побывал на экстренном совещании у президента. Но это не поставило точку в его карьере — сейчас он работает председателем совета директоров ПАО «Роствертол». Министру регионального развития Олегу Говоруну в 2012 году президент объявил выговор, и через неделю подписал указ о его отставке, при этом ушел он «по собственному желанию», сейчас же тот возглавляет управление президента по социально-экономическому взаимодействию с СНГ, Абхазией и Южной Осетией.

Первый зампред фракции «Справедливой России» в Госдуме Михаил Емельянов объяснил отсутствие частых кадровых перестановок в правительстве тем, что «президент очень консервативен в кадровых предпочтениях на федеральном уровне». «В истории вообще не было шквала принудительных отставок министров, просто в 1990-е свобода решений принадлежала главе правительства, а сейчас такие компетенции фактически целиком находятся у президента»,— считает господин Емельянов.

Несмотря на то что срок полномочий прокурора — пять лет, находиться на должности он может фактически неограниченно: согласно поправкам 2015 года, на генпрокурора «не распространяется предельный возраст нахождения на службе» и на должность он может быть назначен «неоднократно». Так, например, нынешний генпрокурор Юрий Чайка находится на посту уже 12 лет, процедуру переназначения он проходил трижды, в последний раз — в 2016 году.

Отдельной статьи, определяющей основания для досрочной отставки с поста генпрокурора, в законе нет, но указано, что предложение об отстранении генпрокурора вносит президент, а окончательное решение принимает Совет федерации. Так, в 1999 году после продемонстрированной на телевидении скандальной видеозаписи, на которой фигурировал «человек, похожий на генпрокурора» в компании проституток, глава надзорного ведомства Юрий Скуратов был вынужден направить заявление о досрочной отставке «по состоянию здоровья» президенту Борису Ельцину. Тот заявление поддержал, однако Совет федерации проголосовал против (143 голоса против 6 голосов за). Спустя год Совет федерации удовлетворил заявление. Единогласно приняла верхняя палата отставку следующего прокурора Владимира Устинова в 2006 году. Тот был переведен на новую должность — министра юстиции, на которой проработал до формирования нового правительства в 2008 году (сейчас — полпред президента в Южном федеральном округе). Длинная цепочка согласований требуется для увольнения заместителя генпрокурора. По ст. 12.1 того же закона, прокурор предлагает президенту освободить от должности своего заместителя, и после этого глава государства вносит соответствующее предложение в Совет федерации, который проводит тайное голосование. Крупные одновременные перестановки проходят редко: в 2006 году новый генпрокурор Юрий Чайка уволил сразу шесть замов.

По словам профессора Высшей школы экономики Елены Лукьяновой, в России должности руководителей силовых ведомств фактически не защищены от отставок, поскольку «полностью зависят от президента». «У нас большой перекос в Конституции, усиленный дополнительными законами, что от одного человека зависит вся судебная и правоохранительная система, так как президент всех сам представляет к назначению и снятию,— сказала “Ъ” госпожа Лукьянова.— Во всей системе власти большим иммунитетом относительно президентской воли обладают депутаты, и то формально».

Несмотря на то что решение принимается постановлением нижней палаты, а СП называют органом парламентского контроля (исходя из ст. 101 Конституции), процесс назначения его руководителя с 2004 года во многом зависит от президента. Думские фракции направляют главе государства свои предложения по кандидатам на должность главы СП (Госдума должна предложить не менее трех кандидатов), после чего президент выбирает одну кандидатуру и вносит ее в Госдуму на утверждение. При этом, «если ни одна из внесенных кандидатур не будет поддержана президентом, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную думу», говорится в законе. Инициировать отставку также может президент. В частности, именно он может предложить нижней палате парламента «уволить» главу СП из-за «нарушения законодательства» или «совершения злоупотреблений по службе», а по поправкам 2011 года к закону «О противодействии коррупции» — и «в связи с утратой доверия».

За всю историю СП ни одного председателя не отправляли в принудительную отставку, а в последнее время прилагались усилия по увеличению политического веса контрольного ведомства. К примеру, после того как в 2013 году его возглавила Татьяна Голикова, депутаты предложили направлять законопроекты для подготовки «отзывов и предложений» перед первым чтением не только президенту, сенаторам, правительству, а также высшим судам, но и СП. Аудиторам предложили выступать на заседании Думы. Поправки к закону позже расширили полномочия СП по аудиту в 2014 году. Татьяна Голикова покинула пост главы ведомства 2018 году, во время формирования нового состава правительства, перейдя на должность вице-премьера по социальным вопросам. Ее предшественник Сергей Степашин покинул пост в 2013 году из-за того, что не мог более его занимать (по закону — не более двух сроков по шесть лет). Сейчас новый глава СП Алексей Кудрин работает совместно с аудиторами, а также вместе с зампредом СП Верой Чистовой (президент представляет кандидатуру заместителя главы ведомства членам Совета федерации), которые назначались в 2013 году при госпоже Голиковой. Срок их полномочий истечет в 2019 году.

Министр экономики РФ 1992–1993 годах Андрей Нечаев сказал “Ъ”, что в 1990-х прототип СП полностью подчинялся депутатам. «Однако в попытке соблюсти баланс властей было принято решение разделить полномочия по контролю между президентом и Госдумой,— считает он.— Итоговое решение по главе Счетной палаты принимает нижняя палата, а не, например, сенаторы, потому что именно Госдума утверждает бюджет, исполнение которого и контролирует СП».

Чтобы отозвать главу региона, партия, общественное объединение или группа граждан (от 100 человек) должны обратиться в суд с жалобой на «неоднократно грубое, без уважительных причин» неисполнение главой региона своих обязанностей или указать на нарушение им законодательства. В случае согласия суда инициаторы отзыва должны организовать группу и в течение месяца собрать подписи, точное их количество устанавливается региональным законом, но поддержать проведение голосования должно не меньше 25% избирателей региона. После этого объявляется региональный референдум, на котором для досрочной отставки губернатора необходимо более 50% голосов всех избирателей. Такая процедура ни разу не реализовывалась.

Формально несколько проще инициировать отставку депутатам заксобраний, это также предусмотрено законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти РФ». Поводом для выражения недоверия губернатору со стороны регионального парламента могут стать признанное судом незаконным издание правовых актов, массовое нарушение прав и свобод граждан, а также ненадлежащее исполнение обязанностей главы региона. Чтобы было принято решение, требуются голоса двух третей депутатов заксобрания — постановление направляется президенту. В конечном итоге именно президент «отрешает от должности» губернатора в связи с «выражением недоверия». Но эта процедура в РФ также не распространена. В 2005 году парламент Алтайского края выразил недоверие губернатору края Михаилу Евдокимову, но президент Владимир Путин оставил губернатора на посту и посоветовал ему «найти общий язык (с заксобранием.— “Ъ”)». В 2010 году воспользоваться такой процедурой хотели коммунисты в архангельском облсобрании, однако заранее поняли, что не найдут союзников среди единороссов и ограничились обращением к Дмитрию Медведеву с просьбой досрочно прекратить полномочия губернатора Ильи Михальчука.

Чаще же президент сам принимает решение о досрочной отставке, либо принимая заявление губернатора, либо отправляя его в отставку «в связи с утратой доверия». Одним из самых громких случаев отставки с такой формулировкой было увольнение мэра Москвы Юрия Лужкова в 2010 году президентом Дмитрием Медведевым, этому предшествовала информационная атака на федеральных телеканалах, начавшаяся с фильма «Дело в кепке». В последние годы президент Путин отрешал от должности губернаторов, обвиняемых в коррупции: первым их них был теперь уже экс-глава Сахалинской области Александр Хорошавин. Случай был прецедентным: его сначала задержали в ночь на 4 марта 2015 года и отправили в Москву и только потом отправили в отставку. Прежде глав регионов задерживали уже после снятия их с должностей. Похожая ситуация возникла у Вячеслава Гайзера (Коми), Никиты Белых (Кировская область) и Александра Соловьева (Удмуртия).

Политюрист Антон Рудаков сказал “Ъ”, что в случае принудительной отставки губернатора «по собственному желанию» тот имеет право подать в суд и успешно оспорить увольнение, если не писал заявление. «Однако еще никто из увольняемых губернаторов не заявлял о незаконности действий президента, и наверняка формально все заявления в канцелярии имеются, просто могут быть написаны уже после указа Путина,— сказал господин Рудаков.— Понять то, в какое именно время губернатор написал заявление, нет и смысла, и возможности».

По закону «О Центральном банке» орган подотчетен именно нижней палате. Срок полномочий председателя Центробанка (ЦБ) — пять лет, при этом он не может занимать должность более трех сроков. По ст. 14 закона, досрочно председатель Банка России может быть принудительно освобожден в случае судимости, нарушения законов, которые регулируют связанные с банком вопросы, непредставления ежегодной декларации о доходах, а с 2013 года — и в связи с обнаружением счетов за границей (как и все госслужащие).

В 2002 году «по представлению президента» Госдума досрочно освободила от должности главу ЦБ Виктора Геращенко. Он сам попросил об этом главу государства, сообщали в Кремле. Одной из причин стали проходившие тогда через Госдуму поправки к закону о ЦБ, которые не устраивали господина Геращенко, о чем он говорил публично: они предполагали усиление полномочий наблюдательного совета ЦБ, в котором большинство принадлежит представителям президента, Госдумы и Совета федерации. На пост главы Банка России тогда был предложен Сергей Игнатьев, которого называли автором этих поправок. В 2013 году он ушел с отставку в связи с истечением срока полномочий (переназначался трижды).

Председатель комитета по финансовому рынку Анатолий Аксаков сказал “Ъ”, что большого количества оснований для снятия главы Центробанка и не должно быть, так как «банк должен быть абсолютно независим от других ветвей власти». На практике это не так. «После последнего выступления Геращенко в Госдуме, где он сказал что-то не то, он не успел доехать до здания ЦБ на Неглинной, как был отправлен в отставку»,— утверждает господин Аксаков.

Председатель Верховного суда (ВС) назначается на должность Советом федерации сроком на шесть лет по представлению президента и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей (ВККС)», следует из закона «О ВС». При этом, чтобы новый кандидат смог баллотироваться на пост главы ВС, он должен сдать экзамен ВККС (действующие председатели освобождены от этой процедуры). Порядок и основания досрочной отставки председателя ВС в законе не зафиксированы.

Напомним, что председатель ВС РФ не меняется более 20 лет — с 1989 года его возглавляет Вячеслав Лебедев (переназначался 1999, 2007 и 2012 годах), так как на председателя ВС действует то же правило, что и на генпрокурора: «не распространяется предельный возраст пребывания в должности судьи», на должность может быть назначен «неоднократно».
«Председатель ВС — это, прежде всего, судья. А любого судью можно привлечь к дисциплинарной ответственности, если он нарушает российский закон или кодекс судейской этики,— говорит зампред КС в отставке Тамара Морщакова,— но в случае отставки человек снимается не просто с должности главы ВС, а удаляется из судей вообще». По ее словам, для председателя ВС такое решение может вынести ВККС, однако такой практики пока не было. По словам бывшего первого заместителя прокурора Москвы (1995–2003 годы) депутата Госдумы от КПРФ Юрия Синельникова, порядок отставки главы ВС не записан «либо по недосмотру законодателей, либо потому, что человека, который сейчас занимает эту должность, власти считают непогрешимым». «В нем уверены, а значит, острой потребности во внимании к процедуре отставке решили не уделять»,— говорит господин Синельщиков.

Процедура импичмента, описанная в ст. 93 Основного закона, крайне сложна. Чтобы начать ее, необходима инициатива трети депутатов Госдумы (то есть 150 из 450), рассмотренная специально созданной в нижней палате комиссией (в Госдуме она отсутствует). Именно депутаты имеют право выдвинуть президенту «обвинения в госизмене или совершении иного тяжкого преступления». В случае одобрения инициативы специальной думской комиссией проводится заседание нижней палаты, на котором в поддержку импичмента проголосовать должны две трети депутатов. Окончательное решение принимает Совет федерации (также нужно две трети голосов), после того как ВС РФ оценит выдвинутые Госдумой обвинения с юридической точки зрения, а КС РФ проверит соблюдение процедуры.

Попытка импичмента предпринималась в России всего один раз. В 1999 году парламент обвинил Бориса Ельцина сразу в пяти тяжких преступлениях: развале СССР, разгоне Съезда народных депутатов и Верховного Совета в 1993 году, развязывании войны в Чечне, развале армии и геноциде русского народа. Однако ни по одному обвинению не собралось достаточного количества голосов депутатов Госдумы, наибольшую поддержку в нижней палате получило обвинение в развязывании чеченской войны — 283 голоса.

Экс-депутат Госдумы, секретарь ЦК КПРФ по выборам Виктор Пешков отмечает, что юридически процедура импичмента никак не изменилась с 1990-х, однако «на практике снять президента стало намного сложнее». «Изменилась не процедура, а правовое и политическое поле. Люди стали бояться последствий, и бойцов, готовых чем-то жертвовать, во власти почти не осталось»,— говорит он.