В чем проблема с установлением границ между субъектами РФ

27 ноября Конституционный суд РФ (КС) начнет рассмотрение запроса главы Ингушетии Юнус-Бека Евкурова о соответствии Основному закону соглашения о границе республики с Чечней, заключенного 26 сентября и вызвавшего серьезные протесты в Ингушетии. Вопрос о чечено-ингушской границе сейчас самая громкая, но далеко не единственная территориальная проблема в России. По данным Росстата, по всем правилам зафиксированы только 19,6% межрегиональных границ. Законодательство не устанавливает четких правил, как регионы могут их устанавливать или менять. Федеральное правительство видит в пограничном вопросе одно из препятствий для развития субъектов и планирует решить его к 2021 году.

Запрос Юнус-Бека Евкурова, рассматриваемый КС,— очередная попытка властей республики погасить конфликт вокруг договора о границе с Чечней, подписанного господином Евкуровым и его чеченским коллегой Рамзаном Кадыровым 26 сентября. Сразу после того, как парламенты республик синхронно ратифицировали документ 4 октября, в центре Магаса, столицы Ингушетии, местные жители начали круглосуточный митинг протеста. Его участники считали соглашение несправедливым, так как, по их мнению, оно отбирало у республики в пользу соседей «исконно ингушские земли», на которых помимо родовых башен находятся несколько десятков заброшенных нефтяных скважин. Конфликт попытались решить полпред президента в Северо-Кавказском федеральном округе Александр Матовников и глава управления внутренней политики президента Андрей Ярин. Они встречались с лидерами протеста, но к компромиссу не пришли. 16 октября митинг закончился, а 30 октября республиканский КС признал закон о ратификации соглашения нелегитимным, а сам договор — необязательным для исполнения ингушскими чиновниками. После этого глава Ингушетии и подал в КС.

На самом деле проблема межрегиональных границ носит общефедеральный масштаб. Как сообщили “Ъ” в Росстате, на 1 октября по всем правилам, то есть с внесением данных в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), оформлены лишь 19,6% межрегиональных границ.

В ведомстве говорят, что в России 378 границ, из них определены лишь 74, а полностью это сделано только в девяти из 85 субъектов.

Речь идет о Москве, Калмыкии, Бурятии, Якутии, ХМАО и ЯНАО, а также Амурской, Астраханской и Владимирской областях. И если на Дальнем Востоке установлена половина границ, то в СКФО — ни одной. Из девяти полностью «ограниченных» регионов минимум четыре участвовали в серьезных территориальных спорах. Так было, в частности, в отношениях Москвы и Московской области — окончательно территориальный вопрос был снят во время подготовки расширения Москвы в 2011–2012 годах. При этом, по данным Росстата, для Московской области граница со столицей — единственная, установленная по всем правилам. Линии раздела Мособласти с остальными семью регионами-соседями до конца не определены.

Полностью записаны в ЕГРН границы Астраханской области и Калмыкии, которые спорили за 390 тыс. га так называемых черных земель. В 2003 году президиум Высшего арбитражного суда отдал их Астраханской области. У полностью описавшей свои границы Владимирской области остался без полноценного решения спор с нижегородскими соседями за пограничные поселки Центральный и Груздевский, частично расположенные в обоих регионах. В 2015 году нижегородские и владимирские власти в последний раз всерьез обсуждали обмен территориями, но до дела так и не дошло. В итоге владимирские власти описали границы в существующем виде, с разделенными между регионами поселками.

Межграничные трудности у российских регионов возникали по разным причинам. К примеру, Чечня и Ингушетия, а также Чукотка и Магаданская область при СССР были едиными регионами, а после их разделения в 1992 году формальной границы так и не было проведено.

В других случаях речь идет о банальной ошибке картографов. К примеру, на границе между Костромской и Ивановской областями есть устье реки Немда. В 1956 году власти РСФСР передали его Костромской области, но картографы приписали ее к Ивановской, и граница там окончательно не установлена до сих пор.

Эксперты говорят, что системной проблему сделали не политические, а чисто технические причины.

«Основная причина — разница в системах описания координат между регионами. С этой проблемой столкнулись почти все субъекты. Границы попросту не сходятся из-за того, что у каждого существуют свои опорные геодезические точки»,— объяснили “Ъ” в Агентстве стратегических инициатив, одной из многих организаций, занимающихся «пограничными» проблемами по заданию правительства РФ.

По словам опрошенных “Ъ” кадастровых инженеров, есть сразу две равновеликие проблемы.

Во-первых, каждый регион использует свою геодезическую систему, которая из-за технологических различий, как правило, сильно отличается от той, что используют соседи.

Во-вторых, установлением границ по заказу регионов и муниципалитетов чаще всего занимаются разные частные компании, попросту не контактирующие друг с другом.

«При предоставлении данных в Росреестр с наложением границ нет проблем: программа такие координаты просто не принимает, и специалисты уходят договариваться между собой. Но если между границами, наоборот, «разлет», Росреестр спокойно это регистрирует. В итоге нередко несколько квадратных километров земли просто никому не принадлежат. Это порождает множество судебных тяжб, а зачастую и куда менее цивилизованных конфликтов между собственниками участков»,— объяснил “Ъ” специалист-картограф.

При установлении границ, помимо технических, есть и чисто правовые проблемы. В начале 2000-х годов географы и юристы говорили о «32 территориальных конфликтах между субъектами РФ». С тех пор число подобных противостояний уменьшилось, но не за счет появления общих принципов для разрешения подобных споров, а благодаря точечному разрешению конкретных противоречий. Уже в 2018 году об этой проблеме заявил в своем запросе в КС Юнус-Бек Евкуров. «Мы учитываем, что правовой механизм установления границы между субъектами РФ отсутствует. Конституция не относит эти вопросы к исключительному ведению федерации или регионов»,— написал господин Евкуров.

Нет единого мнения и о том, как законно изменить границы между субъектами. В ст. 67 Конституции РФ указано, что границы между регионами могут быть изменены с их взаимного согласия. Но в законодательстве не указаны должностные лица, имеющие право принимать решения от имени регионов. Кроме того, ст. 102 Основного закона содержит требование о том, что договоренность между субъектами должна быть согласована Советом федерации. То есть, несмотря на положения ст. 67, верхняя палата имеет право отказать регионам, уже успевшим договориться. Впрочем, некоторые регионы уже проходили через процедуру согласования границ с помощью взаимных соглашений, «заверенных» СФ. «Значительную проблему составляет юридическое закрепление региональных границ. Из норм, относящихся к федеративному устройству России, положения о границах упорядочены, пожалуй, в наименьшей степени. Они рассредоточены по сотням документов»,— писал в 2013 году профессор факультета госуправления МГУ Иван Лексин.

Законодатели пытались эту проблему решить. К примеру, в 2002 году группа депутатов Госдумы, в которую входили Владимир Лысенко и Олег Шеин, внесла законопроект «Об административных границах субъектов РФ». Он должен был создать «организационные и правовые основы установления и изменения административных границ субъектов РФ». Но этот проект так и не был принят. Господин Шеин говорит, что «была дискуссия по поводу этого документа», однако, почему он в итоге был отвергнут, он вспомнить не может. «Но проблема, очевидно, остается. Для того чтобы это понять, можно не вникать в пограничные споры между Чечней и Ингушетией, а просто посмотреть на публичную кадастровую карту Росреестра. Там повсеместно очень большие разночтения. Да, проблема притушена сформировавшимися за 30 лет новой России обычаями делового оборота и практикой, но рано или поздно к ней придется возвращаться, возможно, на законодательном уровне»,— считает господин Шеин.

В пресс-службе Росреестра “Ъ” рассказали, что «установление границ между субъектами Российской Федерации возложено на региональные органы государственной власти»: «Администрации регионов обязаны согласовывать между собой прохождение общей границы, готовить пакет документов и передавать его в Росреестр для внесения данных в ЕГРН. Сформированы рабочие группы, которые занимаются вопросами установления границ между субъектами РФ».

Отсутствие межрегиональных границ и механизма урегулирования споров признано вредящим экономике регионов на уровне правительства РФ.

В январе 2017 года оно выпустило распоряжение, утверждающее «целевые модели упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестпривлекательности субъектов РФ». Одним из ключевых пунктов в нем значится полное установление межрегиональных границ. Согласно распоряжению, к 2021 году силами Минэкономики, Росреестра, АСИ и региональных властей все границы должны быть полностью установлены. Однако реальная ситуация, по статистике Росреестра, уже отличается от плановой в худшую сторону. При 19,6% реально установленных границ (на октябрь 2018 года) плановый показатель в «целевой модели» по итогам 2017 года составляет 25%. «На эти цели у нас просто не было финансирования, поэтому работа останавливалась. На будущий год какие-то средства запланированы, но уже сейчас понятно, что их не хватит, чтобы покрыть отставание в сроках»,— объяснил “Ъ” чиновник одного из регионов ЦФО.

Всеволод Инютин