Ольга Филина — об отечественной истории чиновничьего образования

Государство вплотную занялось обучением и переподготовкой чиновников — как на федеральном, так и на региональном уровне. Сколько исторических потуг изменить или «образовать» наших госслужащих уже было, вспомнил «Огонек».

С началом года государство принялось инспектировать и преображать свой чиновничий корпус. Только на прошлой неделе были: обнародованы показатели эффективности для оценки работы вице-премьеров, представлен рейтинг эффективности управления глав субъектов федерации, анонсирован цикл лекций для «повышения квалификации» сотрудников президентской администрации, а также устроена недельная обучающая поездка в Сингапур для участников «программы развития кадрового резерва» Кремля. А есть еще и региональная повестка: Татарстан, например, выделил 28 млн рублей на дополнительное образование своих госслужащих. Вал новостей дает понять, что профессионализация служилого сословия России — в числе заявленных приоритетов.

Задача такой профессионализации, впрочем, не нова. 305 лет назад, например, царь-реформатор Петр I попытался одним-единственным указом превратить «недорослей» из дворян в достойный кадровый резерв для госслужбы. Согласно этому указу, требовалось «послать во все губернии по нескольку человек из школ математических, чтобы учить дворянских детей приказного чина цифири и геометрии, и положить штраф такой, что невольно будет жениться, пока сего выучится». В историю эта императорская инициатива 1714 года вошла благодаря образу фонвизинского Митрофанушки, который «не хотел учиться, а хотел жениться» вопреки царскому запрету, а вот ее внелитературная значимость оказалась куда ниже — дворяне эффективно сопротивлялись идеям Петра и, даже продвигаясь вверх по Табели о рангах, продолжали считать науки делом третьестепенным.

Укорененность антинаучных настроений в среде потенциальных и реальных госслужащих подтверждает еще один исторический эпизод.

Уже 210 лет назад один из талантливейших чиновников своего времени и тоже реформатор Михаил Сперанский подготовил указ «О правилах производства в чины по гражданской службе…», который император Александр I подписал и отдал Сенату. Смысл указа сводился к тому, что в чин коллежского асессора (8-й из 14 имеющихся в Табели) отныне могли производиться только люди с высшим образованием или выдержавшие экзамен на знание основных университетских дисциплин. Автор надеялся, что такая мера изменит облик российской бюрократии, которая имела «удобность достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением лет службы».

— Не тут-то было: цвет дворянства, включая блестяще образованного Николая Карамзина, обрушился на Сперанского с критикой, и вскоре Михаил Михайлович был отставлен, а его указ надежно забыт,— рассказывает Игорь Христофоров, ведущий научный сотрудник Института российской истории РАН.— Карамзин, например, возмущался, что, согласно указу, «председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский — свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право или умрут коллежскими и титулярными советниками». То есть знания, превышающие практические навыки, казались для чиновника принципиально излишними.

В этом смысле сотрудники современной администрации президента, которые, как сообщают СМИ, готовы слушать лекции по истории и социологии, шагнули далеко вперед по сравнению со своими предшественниками. Каким еще метаморфозам нашего бюрократического корпуса в истории стоит подивиться?

Наказы Митрофанов

Моментом создания профессиональной бюрократии в России принято считать реформы Петра Великого, привнесшего в страну коллегии — прообразы будущих министерств — взамен устаревших и традиционно русских приказов. Однако, как удалось узнать историкам в последнее время, положительный эффект от петровских преобразований, похоже, переоценен.

— Если говорить всерьез, то при Петре многое было сломано,— рассуждает Кирилл Соловьев, профессор факультета права НИУ ВШЭ.— Бюрократия в России начала возникать еще в конце XV века, когда складывалось наше государство. Она была малочисленной и по преимуществу потомственной: сын дьяка (служителя) становился дьяком. Важно то, что дьяки и подьячие из приказов, какими их застал Петр, уже были профессионалами и обладали неким самосознанием собственной «корпорации»: они понимали, кто на что имеет право, кто за что отвечает и сколько кому причитается денег. С указами Петра возникла полная неразбериха, в чиновники потянулись авантюристы-коррупционеры, а сам престиж гражданской службы резко упал по сравнению с военной (равно как и уровень материального обеспечения чиновников). Как следствие: на протяжении всего XVIII века численность чиновничества, вопреки заявленной политике, не растет, а качество его подготовки падает.

Начало своего конца дьяки могли предугадать еще о ту пору, когда характерный «нововыдвиженец», генерал-губернатор Петербурга Александр Меншиков придумал облагать податями городских подьячих, а его опыт так понравился императору, что практику перенесли и на «федеральных» служащих. По понятиям того времени это была не просто экономическая мера, а поражение в правах — лишение статуса «неподатного сословия». А в 1722 году появилась та самая Табель о рангах, которая для допетровского чиновничества имела унизительный смысл: обязанности дьяка были приписаны чину секретаря, который даже не давал потомственного дворянства, а подьячие и вовсе выпали за пределы описанной карьерной лестницы. При этом десятки вчерашних «людей из ниоткуда» (тех же недорослей) выдвигались в верхи — так, что имели право держать на побегушках какого-нибудь экс-дьяка Посольского приказа, знавшего пять языков и все тонкости дипломатического обихода.

«Эффективные менеджеры» в тот момент оказались востребованнее специалистов, с чем мы не раз еще столкнемся в своей истории.

О заслугах дьяков перед отчизной старались больше не вспоминать. Хотя, как выяснил Дмитрий Лисейцев, ведущий научный сотрудник Института российской истории РАН, небольшой чиновничий корпус (около 600 человек) справлялся с управлением страной даже в Смутное время и, патриотично перейдя на сторону народного ополчения в 1612 году, во многом предопределил успехи последнего. Что характерно: все цари Смутного времени старались дьяков не трогать, даже при Борисе Годунове приток «новых лиц» не превышал 40 процентов. Так что первая генеральная ломка чиновничьей корпорации случилась в России только при Петре, вторая постигла страну уже в начале ХХ века.

Денег и знаний

По общим наблюдениям после «петровского разгрома» бюрократия стала оправляться только во времена правления матушки-императрицы. В 1775 году Екатерина Великая провела губернскую реформу, создавшую десятки новых должностей в регионах, и тут же столкнулась с проблемой кадрового голода. Как ее решить, государыня, впрочем, не придумала (генерал-губернаторами часто назначались отставные военные).

— К началу XIX века ситуация выглядела удручающей: на всю страну насчитывалось не более 17 тысяч табельных чиновников, престиж госслужбы — минимален, оплата труда — нищенская,— рассказывает Кирилл Соловьев.— Чтобы понять образ типичного чиновника того времени, достаточно вспомнить гоголевского Акакия Акакиевича: он ведь по чину ближе к середине Табели о рангах, но вынужден экономить буквально на всем: нет денег на извозчика, новую шинель, полноценный обед, наконец, нет денег на содержание семьи. Разумеется, дворянские семьи не спешили отдавать в грязные душные канцелярии своих детей.

Попытки реформ госслужбы, инициированные Сперанским, как сказано выше, не удались, и груз проблем достался Николаю I.

— При нем, впрочем, впервые получилось простимулировать госслужащих к получению образования,— считает Игорь Христофоров.— Все обладатели классных чинов были поделены на три разряда — в соответствии с их уровнем образования: высшим, средним или низшим. И далее предполагалось, что чиновники первого разряда производятся в следующий чин, скажем, по выслуге трех лет, а чиновники 3-го разряда — уже по выслуге восьми лет. Соответственно, образованные быстрее продвигались по карьерной лестнице.

Тогда же начались разговоры о том, что чины вообще пора отменить — нужно смотреть на профессиональные навыки конкретного человека, а не на выслугу лет.

Такая двойственность в критериях отбора госслужащих порождала курьезы, один из которых описал в своей книге историк-архивист Леонид Шепелев. В 1849 году новым министром просвещения был назначен князь Ширинский-Шихматов, как вдруг обнаружилось, что глава одной из подведомственных министерству институций — Императорской публичной библиотеки — барон Корф имел трехлетнее преимущество по выслуге лет по сравнению со своим начальником. Согласно Табели министром следовало бы сделать Корфа. Глава государства поступил элегантно: просто перевел библиотеку в другое ведомство — Императорского двора. Когда Корф отошел от управления библиотекой, ее снова вернули в минпросвещения.

Но осуществить самое простое и насущное действие, способствующее престижу госслужбы, довелось только царю-освободителю Александру II. Уже в последние годы своего правления он повысил оклад госслужащих в два раза и более, чем вызвал буквально переворот в настроениях учащейся молодежи: карьера чиновника отныне стала перспективной.

— Это не решило проблему кадрового голода до конца: во все время существования царской России чиновников на душу населения у нас было существенно меньше, чем в любой европейской стране,— замечает Кирилл Соловьев.— Хотя абсолютное большинство выпускников учебных заведений со второй половины XIX века шло в чиновники, штат госслужащих в начале ХХ века едва достигал 250 тысяч человек. «Недоуправляемость» страны на уровне бюрократической машины компенсировалась развитым местным самоуправлением. Нам трудно это представить, но масса русских людей могла всю жизнь прожить, не увидев ни одного чиновника. Огромный ворох проблем (вплоть до судебных тяжб) решали крестьянские сходы, купеческие магистраты, дворянские собрания, а потом еще и земства. На местном уровне свобода в решении хозяйственных и социальных вопросов была колоссальная.

Сами чиновники тоже, кстати, чувствовали себя свободнее и свободнее — с повышением уровня образования возрастал уровень «прогрессивности». Александр III, еще будучи великим князем, делился с одним из своих приближенных тревожными мыслями: «Вообще, личный состав Министерства финансов по своему крайнему либерализму не вселяет к себе особенного доверия [в отношении] благонадежности». Зато наиболее лояльным всегда мыслилось МВД (и там, кстати, согласно статистике, был самый скромный процент образованных кадров). Парадоксальным образом настроения министерств и по сей день демонстрируют некое преемство.

Накануне революции механизмы продвижения чиновников в царской России совсем удалились от аккуратной Табели о рангах. Скажем, когда Витте назначили директором департамента железнодорожных дел Минфина в 1889 году (должность, соответствующая 4-му чину — действительного статского советника), он был всего лишь титулярным советником, то есть на пять позиций ниже, чем требовалось от соискателя. Чуть позже эта история повторится со Столыпиным — наступало время новых стандартов госслужбы.

— Жизнь усложнялась, от успешных чиновников требовалось быть еще и публичными политиками, и посредниками между предпринимателями и властью,— полагает Игорь Христофоров.— Бюрократия при этом превращалась в одну из самых инициативных частей общества.

С политической позицией

Великая русская революция — с Февраля по Октябрь — положила конец всей этой инициативе.

— Как известно, марксистское учение гласило, что старый госаппарат должен быть полностью уничтожен,— замечает Сергей Волков, научный руководитель Биографического института Университета Дмитрия Пожарского.— Однако сразу разобраться с «бывшими» — царскими специалистами — большевики просто не могли и даже обвиняли их в «саботаже» своих обязанностей, призывая возвращаться в министерства. Материалы переписи служащих Москвы 1918 года, например, свидетельствуют, что в большинстве «традиционных» ведомств той поры не менее половины штатного состава обеспечивалась за счет прежнего персонала. Но уже спустя 10 лет, после разворачивания полноценных гонений на «бывших», в 1929 году Всеобщая перепись госслужащих обнаруживает в советских конторах менее 10 процентов служащих старого госаппарата. Даже для революционного времени это нетипичная ситуация: скажем, во Франции через 20 лет после революции конца XVIII века 30–40 процентов чиновников составляли люди с опытом королевской госслужбы.

Критерии отбора новых «руководящих кадров» госаппарата, взамен физически уничтоженных прежних популярно изложили лидеры большевиков.

Ленин настаивал, что на потенциальных госслужащих нужно смотреть: «а) с точки зрения добросовестности, б) с политической позиции, в) знания дела, г) администраторских способностей», а его преемник, расправившись со старомодной «добросовестностью», наконец поставил верность курсу на первое место: участники государственной работы отныне виделись «политически зрелыми, знающими свое дело, способными организаторами».

Этих политически зрелых Митрофанов, конечно, принялись спешно обучать. В 1921 году был выдвинут лозунг «Наука — только для коммунистов»: студентов набирали в вузы без экзаменов по путевкам партийных и профсоюзных комитетов. В 1922 году, например, до 80 процентов абитуриентов оказались «командированными» — из них потом во многом формировался чиновничий корпус.

— При этом уровень образованности госслужащих драматично упал,— отмечает Сергей Волков.— Образовательный уровень чиновничества накануне Первой мировой войны был весьма высок, почти во всех ведомствах лица с высшим образованием составляли более половины, а лиц с образованием ниже среднего было всего 15–20 процентов. Особенно впечатляет контраст с аналогичными показателями советских наркоматов середины 30-х годов: так, например, в дореволюционном Министерстве юстиции было 96 процентов лиц с высшим образованием против 13,7 процента в Наркомюсте, в Министерстве путей сообщения — 74,1 процента против 11,2 процента в советском ведомстве.

Безумная внешняя и внутренняя политика долго не давала советской бюрократии окуклиться: историки полагают, что реальной стабильности номенклатура добилась только при Брежневе. И как только добилась, увеличила свои привилегии, сократила ротацию и построила знаменитую «геронтократию». При этом, как легко догадаться, командно-административная система вызвала резкое расширение чиновничьего аппарата: к 1985 году в СССР насчитывалось более 2 млн госслужащих (помимо партийных функционеров).

В 90-е годы основа благополучия номенклатуры — Советское государство — кануло в Лету, но такие беды, как при Петре или большевиках, советских чиновников не постигли. Согласно подсчетам социолога Ольги Крыштановской, например, к концу ельцинского срока государственно-бюрократический аппарат на 77 процентов состоял из представителей старой советской номенклатуры, а в экономике удержался 41 процент «красных директоров».

— Когорта «старых чиновников» — за исключением самых убежденных из них — убывала в госведомствах естественным образом,— рассуждает Александр Дука, завсектором социологии власти и гражданского общества Социологического института РАН.— В 2000-е годы, как известно, им на смену стали приходить силовики и конкретно экс-сотрудники спецслужб: представленность последних во власти возросла по сравнению с тем же 1988 годом почти в семь раз. Но вполне новой элитой они не были — чиновничий корпус продолжал развиваться по своим законам. И к настоящему моменту этот корпус обрел многие родовые черты номенклатуры. Во всяком случае он все больше воспроизводит сам себя: почти 70 процентов новых назначенцев во власти — профессиональные или потомственные чиновники, количество чиновников с «бизнес-прошлым», напротив, сократилось до 15–20 процентов.

Говорить о наступлении новой эры российского чиновничества, по-видимому, сложно — мы продолжаем выходить из советской парадигмы к каким-то новым (или, кто знает, старым) горизонтам. Любовь к эффективным менеджерам по-прежнему в чести, задача повышения образовательного уровня госслужащих актуальна, а навыки публичных политиков снова востребованы. И чиновник завтрашнего дня неизбежно будет примерять на себя галерею образов своих предшественников — хорошо, чтобы выбрал лучшее из возможных амплуа.

Ольга Филина