Венецианская комиссия Совета Европы утвердила стандарты финансирования НКО

Венецианская комиссия Совета Европы (СЕ) утвердила стандарты финансирования НКО для государств—членов СЕ, на основании которых могут быть приняты рекомендации Комитета министров СЕ. Эксперты призывают исключить дискриминацию и чрезмерный контроль для НКО с иностранным финансированием. Доклад подготовлен на основе заключений комиссии с критикой необоснованных законодательных препятствий к деятельности институтов гражданского общества в странах СЕ, в том числе российского закона об иностранных агентах.

Доклад Венецианской комиссии подготовлен ее членами из Чехии, Великобритании, Нидерландов и Исландии по запросу генсекретаря СЕ Турбьорна Ягланда. В нем обобщена четырехлетняя критика комиссии законодательных препятствий иностранному финансированию в государствах Центральной и Восточной Европы, в том числе в России, Венгрии и на Украине. Национальные государства пытаются оградить себя от внешних воздействий введением особых правил в отношении иностранного финансирования НКО и партий. Однако право НКО на поиск финансовых и материальных ресурсов — «неотъемлемая часть» свободы собраний, защищенной ст. 11 Европейской конвенции о правах человека и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Ограничение прав НКО может считаться законным, если оно «основано на фактах и направлено на предотвращение реальной, а не гипотетической опасности», говорится в документе. Например, для борьбы с финансированием терроризма и отмыванием денег требование к НКО представлять отчетность госорганам может быть введено, а требование публично раскрывать данные об источнике финансирования и донорах — нет: общественность, в отличие от власти, бороться с преступностью не обязана, говорится в докладе. Даже при наличии «правдоподобных доказательств непосредственной угрозы государству или демократии» введению любых ограничений, в том числе на иностранное финансирование НКО, должны предшествовать оценки рисков. Но абстрактная «обеспокоенность общественности» и «подозрения» в отношении законности и честности их финансирования такие ограничения оправдать не могут.

Незаконными считают в комиссии СЕ и ограничения для НКО, мотивированные их «политическими целями». Венецианская комиссия подчеркнула, что «правовое регулирование не должно ни в какой форме ущемлять демократические права отдельных лиц выражать свое мнение, проводить правозащитные мероприятия и кампании за политические перемены». Единственной законной целью может быть обеспечение прозрачности влияния лоббистских групп на процесс формирования политических институтов и принятия решений, то есть если НКО занимается лоббизмом, понятие которого четко определено в законодательстве (в РФ такого закона нет). Венецианская комиссия считает, что в случае «продвижения конкретных интересов путем общения с государственными должностными лицами в рамках структурированной и организованной деятельности» общественность заинтересована в том, чтобы знать участников лоббирования и их финансовые источники.

При этом власти должны исключить чрезмерный контроль над НКО: в борьбе с преступностью приоритет следует отдавать уже существующим инструментам банковского и антитеррористического законодательства, прежде чем прибегать к новым громоздким требованиям отчетности. Любые различия в правилах отчетности и раскрытия информации между структурами гражданского общества и бизнеса должны быть объективно и разумно обоснованы. Санкции, налагаемые на НКО за нарушение требований законодательства об иностранном финансировании, должны быть соразмерными, им должно предшествовать предупреждение (c возможностью получить разъяснения и время для исправления), нарушение правил представления отчетности или раскрытия информации не может приводить к роспуску НКО. Судья должен иметь возможность оценить соразмерность санкции, налагаемой на НКО, исходя из серьезности нарушения. В отношении НКО, финансируемых из-за рубежа, не должно быть дискриминации. Государства должны воздерживаться от негативных кампаний и наложения на такие НКО ярлыков, которые могут вызвать недоверие к ним и препятствовать их законной деятельности. Напротив, доступ к финансированию для ее осуществления власти должны облегчать.

Эти рекомендации относятся и к российскому закону об иностранных агентах, в заключении по которому Венецианской комиссии (см. “Ъ” от 30 июня 2014 года) говорилось о его «негативном воздействии на обеспечение в РФ свободы объединения и выражения мнений». В деле НКО—иностранных агентов, коммуницированном Европейским судом по правам человека, участвуют в качестве третьих лиц правозащитные организации, в том числе из Венгрии, где в 2017 году был принят аналогичный закон. В докладе Венецианской комиссии говорится, что на основании содержащихся в нем стандартов могут быть приняты рекомендации Комитета министров СЕ.

Анна Пушкарская