Почему политика тотальных запретов неэффективна

Политика запретов и ограничений в отношении чего бы то ни было уже столько раз доказывала свою сомнительную эффективность и низкую возможность контроля правоприменения, что ее изъяны все чаще признают и их разработчики. Запретительные меры быстро себя исчерпывают, перестают работать. Один из наиболее ярких примеров — ограничения для табачной отрасли, которые начали применять еще десять лет назад. Курить население продолжает, при этом его значительная часть была вынуждена перейти на контрафактную или контрабандную продукцию как более дешевую. Свой вклад в борьбу с курением традиционных сигарет пытаются внести и сами табачные компании, в последние годы выводящие на рынок альтернативные продукты с пониженным риском для здоровья. Однако под очередную порцию запретов рискуют подпасть и они, что может стать очередной иллюстрацией бессмысленности политики простых запретов.

Правила с ВОЗа

В 2003 году Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) приняла рамочную конвенцию по борьбе против табака — документ, который, стал глобальной «дорожной картой» по искоренению курения. Россия присоединилась к конвенции в 2008 году, что и послужило отправной точкой для создания комплекса антитабачных мер. Спустя два года Минздрав оформил их в концепцию государственной политики противодействия курению табака. Она легла в основу действующего сейчас федерального закона №15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».

Закон запретил открытую выкладку сигарет в местах продаж, реализацию табачных изделий в образовательных, медицинских, реабилитационных, санаторно-курортных и спортивных учреждениях, а также на территориях, прилегающих к ним. Запрет на курение и продажу сигарет начал действовать на территориях и в помещениях железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов (за исключением продажи в магазинах duty free). Стало нельзя курить в кафе, ресторанах, гостиницах и поездах дальнего следования, в лифтах и помещениях многоквартирных домов, а также на рабочих местах.

Ограничение мест продаж сигарет и мест, где их можно курить,— не единственное направление антитабачной политики российских властей. Главным ударом по доступности сигарет стало кратное увеличение акцизов: с 2010 года они выросли более чем в семь раз, а средняя стоимость пачки увеличилась почти в четыре раза — примерно до 100 руб. Это привело к значительному сокращению продаж легальной продукции и вынудило табачные компании закрыть часть фабрик в России. Если в 2009 году в стране было выпущено 409 млрд штук сигарет, то в 2018-м, по данным Philip Morris International (PMI), объем легального рынка сжался до 238 млрд штук.

Мимо цели

Драконовские меры против табачной продукции и ее производителей Минздрав обосновывал высоким уровнем распространения курения среди россиян. В 2011 году, еще до принятия антитабачного закона, министерство ссылалось на опрос ИИЦ «Статистика России», Росстата и Института пульмонологии, согласно которому в России курили 43,9 млн взрослых, или примерно 40% от всего населения. Спустя пять лет Минздрав приводил статистику, по которой число курильщиков по-прежнему составляло более 40 млн человек. «Несмотря на все усилия государства, снижение распространенности курения было достигнуто в основном за счет отказа от курения слабо зависящей категории курильщиков, вместе с тем уровень курения у сильно зависящей категории остался без существенных изменений»,— поясняет вице-президент по корпоративным вопросам PMI в России Сергей Слипченко.

Часть потребителей, которым стали не по карману легальные сигареты, были вынуждены перейти на продукцию теневых производителей. Если в начале 2010-х доля нелегальных сигарет на российском табачном рынке оценивалась в пределах 1%, то в этом году, по данным Kantar, она достигла рекордных 10,3%. То есть это означает, что каждая десятая пачка сигарет в стране продана в обход закона. Основная доля нелегальных сигарет поступает в Россию с территорий ее партнеров по Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС): Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Армении. С Белоруссией и Казахстаном Россия еще с 2012 года вела переговоры о гармонизации акцизов на табак, но успехом они так и не увенчались. Низкий уровень акцизных ставок делает сигареты из соседних стран доступнее по цене, что повышает спрос на них в России, притом что остановить их поток через границу власти не в силах.

Резкими темпами растет и объем контрафактных сигарет, которые не только нелегально продаются, но и нелегально производятся. Только за последний год их количество увеличилось в пять раз, а доля на табачном рынке достигла 1,9%. По данным крупнейших участников табачного рынка — компаний JTI, PMI, BAT и Imperial Tobacco, сохранение такой тенденции приведет к тому, что по итогам 2019 года количество нелегальных сигарет достигнет 23,6 млрд штук, что лишит бюджет страны 70 млрд руб. в виде акцизов и НДС.

Бездымная альтернатива…

Жесткие меры по борьбе с табакокурением, аналогичные тем, что взяла на вооружение Россия, давно применяются и во многих других странах. Эффект от них там тот же: чем сильнее запреты и выше акцизы, тем больше доля контрафактной и контрабандной продукции. В Канаде, Австралии и Великобритании, где антитабачное госрегулирование наиболее агрессивное, доля нелегальных сигарет, в отличие от России, уже на протяжении многих лет выражается двузначными числами.

Сейчас ключевые игроки табачной индустрии меняются: еще с прошлого десятилетия они начали разрабатывать продукты с пониженным риском для здоровья, которые могли бы в значительной или даже полной мере заменить обычные сигареты. Сегодня такие продукты, которые называют альтернативными никотиносодержащими продуктами (АНП), есть в портфеле у каждого из «большой четверки» мировых табачных гигантов. Среди них в России первопроходцем стала PMI: в ноябре 2015 года она начала продавать в стране электронное устройство IQOS. В нем табачные картриджи — стики — нагреваются до температуры 350 градусов, что существенно ниже температуры горения табака в обычной сигарете. Согласно заявлениям PMI, за счет отсутствия продуктов горения количество вредных веществ, выделяющихся при использовании IQOS, на 90–95% меньше, чем в сигаретном дыме. По данным производителя, на конец 2018 года 76% российских курильщиков из тех, что попробовали IQOS, полностью или преимущественно переключились на устройство.

…Тоже наказуема

Из-за того что АНП существуют сравнительно недавно, пока нет достаточного количества независимых научных исследований, которые бы сделали однозначные выводы о том, как они влияют на здоровье. Однако эксперты признают, что от использования систем нагревания табака человек получает меньше вреда, чем от обычных сигарет. Так, например, Британский комитет по токсикологии еще два года назад в своем отчете проанализировал данные исследований, проведенных изготовителями устройств IQOS (Philip Morris International) и iFUSE (British American Tobacco), и отметил высокий уровень данных исследований, сочтя их результаты заслуживающими доверия.

Российские власти тем не менее уже сейчас готовы распространить на АНП те же запретительные меры, что действуют для всей остальной традиционной табачной продукции. В марте правительственная комиссия по профилактике правонарушений поддержала идею Минздрава о необходимости создать единое регулирование для всех никотинсодержащих изделий. Минздраву вместе с другими федеральными органами исполнительной власти поручено подготовить соответствующие поправки в федеральный антитабачный закон №15-ФЗ.

Их радикальный вариант может лишить производителей АНП возможности информировать потребителей о свойствах своих продуктов и их преимуществах перед обычными сигаретами. В PMI считают, что донесение информации об АНП — необходимое условие для того, чтобы курильщики могли принять собственное взвешенное решение — отказаться от сигарет и перейти на менее вредную для их здоровья альтернативу. «Отсутствие доступа к информации означает, что большинство курящего населения продолжит потреблять никотин в самой вредной для здоровья форме»,— убежден господин Слипченко.

Дмитрий Дронов