Как Конституция менялась вместе с государствами

Едва ли не у каждого властителя в России был и есть свой основной закон. И у всех он работал и работает неважно. Почему? Леонид Млечин попытался найти ответ.

Некоторым странам хватило одной конституции. А у нас едва ли не каждый властитель заводил собственную. Первую приняли при Ленине. Сталин предпочел свою. Хрущев захотел ее поменять, но не успел. А вот Брежнев порадовал себя. Андропов и Черненко правили слишком коротко. Горбачеву быстро стало не до конституции. Зато Ельцин обзавелся своей. Но уже давно звучат голоса юристов, что и этот текст устарел, пора менять. Вот и сложилось представление, что конституция не более чем атрибут действующей власти. Никого же не удивляет, что новому хозяину в служебном кабинете перекрашивают стены и меняют мебель.

Не хватило исторического времени

Так было не всегда. 16 октября 1905 года император Николай II написал преданному ему генералу Дмитрию Трепову: «Да, России даруется конституция». Итог первой русской революции — компромисс. Общество отказалось от радикальных лозунгов. Власть поступилась своими привилегиями. Писаной конституции не было (как и в Англии), но формировалась демократическая система разделения властей. В дореволюционной России «телефонное право» не существовало. И не потому, что телефоны были редки... Законодательная система гарантировала права и свободы подданных, и даже император не мог нарушить закон. Главе правительства приходилось каждодневно убеждать депутатов в своей правоте. Удавалось отнюдь не всегда. И Дума, и Государственный совет (что-то вроде нынешнего Совета федерации) отвергали правительственные законопроекты.

Политическую полицию (охранное отделение) ввели в определенные рамки. В Государственную думу избиралось предостаточно оппозиционеров, в том числе радикально настроенных. С думской трибуны они говорили все, что считали нужным. Выступления депутатов печатались в газетах без цензуры — таков был закон. Но демократическая система не успела впиться в плоть и кровь — не хватило исторического времени.

Николай II в 1917 году отрекся в пользу своего брата — великого князя Михаила Александровича. К нему приехали депутаты Думы. Одному из них великий князь не без зависти заметил:

— А что, хорошо ведь быть в положении английского короля. Очень легко и удобно! А?

— Да, ваше высочество,— последовал ответ,— очень спокойно править, соблюдая конституцию.

В Англии давно заложили основы демократии, привыкли договариваться, искать компромисс, принимать во внимание мнение инакомыслящих. У нас оппозиция — враги народа и наймиты Запада, которых норовят посадить в тюрьму, а в Англии «оппозиция ее величества» заседает в парламенте. Сложись история иначе, Россия была бы и сегодня процветающей конституционной монархией...

Конституция власти не помеха

Большевики отменили в стране все законы и ввели свои. Пятый Всероссийский съезд Советов в июле 1918 года принял первую советскую Конституцию. Представители «нетрудовых слоев» — бывшие помещики и судьи, купцы и священники — были ограничены в правах. Они не могли избирать и избираться, в голодные годы не получали продовольственные карточки, их не принимали в профсоюзы и не брали на государственную службу. А их детям была закрыта дорога в высшие учебные заведения. К 1927 году в стране насчитывалось больше двух миллионов лишенцев. Большевики взяли власть, обещав всеобщую справедливость, но принцип равенства был перечеркнут логикой жизнеустройства высшего начальства. «Советская Конституция отбрасывает лицемерие формального равенства прочь»,— гордо заявил глава советского правительства Владимир Ленин в августе 1918 года.

Юлий Мартов, один из вождей меньшевиков и депутат, возмущался нарушением конституции:

— Почти ни один декрет не обсуждался и не голосовался. Декреты выходят от имени Совета народных комиссаров или экстренно созванных органов власти, не предусмотренных Конституцией. Совет народных комиссаров перестал быть учреждением подотчетным и регулярно контролируемым, каким он является согласно советской Конституции. Точно такое же перерождение органов власти совершается повсюду на местах.

Его слова остались гласом вопиющего в пустыне, потому что власть сразу обозначила место конституции. Нарком просвещения Анатолий Луначарский, один из немногих просвещенных лидеров большевиков, констатировал:

— Законы Конституции не распространяются на ЦК.

Один из видных партийных секретарей говорил на партсъезде:

— Всяким разговорам о действительной демократии мы противопоставляли твердый военный режим и даже уклон от конституции. Но все это во имя победы. И мы победили!..

Стало ясно: конституция — вовсе не основной закон, обязательный для всех. Закон — воля хозяина. Так и установилось: закон можно принять любой, но к реальной жизни он отношения не имеет.

Господа оформители

Сталину важно было создать видимость полной законности государства, когда Конституция формально почиталась как святыня, а фактически делалось то, что было нужно власти. Сталинскую конституцию превозносили как образец демократизма. Но разве кто-то всерьез воспринимал дарованные сталинской конституцией права и свободы? Особоуполномоченный УНКВД по Омской области младший лейтенант госбезопасности Елизаров написал рапорт своему начальству:

«Начальник отдела Болотов в период всенародного обсуждения проекта Конституции СССР встретился с областным прокурором Рапопортом, который говорил:

— Вы бросьте теперь заводить дела по статье 58–10, теперь свобода слова.

Вышеизложенное сообщается на ваше распоряжение».

58-я статья Уголовного кодекса предусматривала самое суровое наказание (вплоть до смертной казни) за все виды политических преступлений. Она состояла из множества пунктов. 58–10 — антисоветская пропаганда и агитация. Принявшего всерьез сталинскую конституцию прокурора Омской области Евсея Рапопорта арестовали...

После смерти Сталина и ХХ съезда, осудившего сталинскую практику, не была осознана самоценность правосознания и законности. Законодательный орган, то есть Верховный совет, был совершенно безвластным. Законы принимались партийным руководством. Но в протоколах политбюро и секретариата ЦК делали пометку: «Оформить в советском порядке». Это и означало, что формально закон будет принят Верховным советом. Решение политбюро оставалось секретным, а в газетах печатался текст закона, единогласно одобренного товарищами оформителями, то есть депутатами.

Страна привыкла: закон — нечто показное, предназначенное для широкой публики. В отличие от реальной воли начальства, которая устно излагается подчиненным в тиши кабинетов. Или в письменном виде рассылается доверенным лицам по узкому списку.

Крамольные мысль Хрущева

25 апреля 1962 года глава партии и правительства Никита Хрущев на сессии Верховного совета СССР сказал, что конституция 1936 года устарела. Утвердили конституционную комиссию под руководством самого Хрущева. Никита Сергеевич предполагал предоставить большие права союзным республикам, закрепить важные демократические начала, ввести в практику референдумы (общесоюзные, республиканские и местные), ограничить срок пребывания чиновников на высших постах, чаще собирать сессии Верховного совета, сделать его комиссии постоянно действующими, а членов комиссии — освободить от иной работы, то есть превратить в настоящих парламентариев. Обсуждались идеи суда присяжных, отмены паспортной системы. Хотели ввести положение о том, что арестовать можно только с санкции суда, и закрепить пункт о судебном обжаловании незаконных действий органов власти и чиновников.

— Буржуазные конституции,— высказал Хрущев крамольную мысль,— пожалуй, более демократично построены, чем наша: больше двух созывов президент не может быть. Если буржуа и капиталисты не боятся, что эти их устои будут подорваны, когда после двух сроков выбранный президент меняется, так почему мы должны бояться? Поэтому я считал бы, что нужно так сделать, чтобы таким образом все время было обновление.

Кому из тех, кто слушал первого секретаря, могли понравиться эти слова? Сам Хрущев — пенсионного возраста, ему все равно вскоре уходить, а каково более молодым? Неужели придется расставаться с должностью просто потому, что больше двух сроков нельзя занимать высокое кресло?

— Если каждый будет знать, что он будет выбран только один срок, максимум два,— продолжал фантазировать Хрущев,— тогда у нас не будет бюрократического аппарата, у нас не будет кастовости. А это значит, что смелее люди будут выдвигаться, а это значит, демократизация будет в партии, в народе, в стране. Именно эта идея создала Хрущеву больше всего врагов внутри аппарата. В нашей стране не удаются попытки ограничить всевластие верхушки временными сроками. После отставки Хрущева в политбюро решили, что новая конституция должна повторить сталинскую, и достаточно небольших поправок.

Леонид Брежнев записал в дневнике (цитирую с сохранением орфографии):

«Никуда не ездил — никому не звонил мне тоже самое — утром стригся брился и мыл голову... Говорил с Подгорным о футболе и хокее и немного о конституции... Говорил с Медуновым на селе — хорошо...».

В новую конституцию включили 6-ю статью: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

Царь Борис

12 декабря 1993 года одновременно с избранием депутатов первой Государственной думы новая Россия проголосовала за новую конституцию, которая в первую очередь изменила положение президента.

Если прежде президент был всего лишь одним из центров власти, и парламент при желании мог сильно ограничить его полномочия и вообще доставить ему массу неприятностей, то теперь он практически не зависел от воли депутатов. Президент назначает председателя правительства. От Государственной думы, конечно, требуется согласие. Но если депутаты трижды отклоняют предложенную президентом кандидатуру, он имеет право своим указом назначить премьер-министра, распустить Думу и объявить новые выборы. Если Дума выразит недоверие правительству, то президент может с ней согласиться и отправить кабинет в отставку, а может, напротив, распустить Думу и назначить новые выборы.

При всей своей безграничной власти диктатором Ельцин не стал и даже не пытался ограничить права и свободы сограждан. При всех своих недостатках он сохранял в стране политический плюрализм, демократию и свободу слова. Совершенно очевидно, что такова была его личная воля.

— А ведь у него была тогда возможность стать диктатором, сокрушить и раздавить всех своих противников,— говорил мне бывший помощник президента Георгий Сатаров.— Он этого не сделал. Не воспользовался обстоятельствами.

Но постепенно Ельцина стали называть царем — кто в шутку, кто всерьез. Борис Николаевич и в самом деле переменился. Крушение советской власти не отменило марксовой формулы насчет того, что бытие определяет сознание. А бытие стало царским. Его бывший пресс-секретарь Вячеслав Костиков с сожалением вспоминал: в улыбке, во взгляде Ельцина стало заметно проявляться высокомерие, «постепенно исчезал демократизм, доступность, доверительность отношений, то есть те черты, которые так привлекали в работе с ним в прежние годы».

Евгений Савостьянов, который тогда был заместителем руководителя администрации президента, говорил мне:

— Коль скоро вводится институт избираемого монарха, то надо мириться с тем, что появится двор, в нем будет своя камарилья, будут те, кто ближе к монарху, и те, кто дальше.

Нормы и правила

Почему конституция 1993 года, написанная правоведами высшей квалификации, не изменила отношения к основному закону? Она тоже воспринималась как документ, нужный исключительно одному президенту Ельцину. В 2008 году Конституцию изменили — срок полномочий президента увеличили на два года, до шести лет, а депутатов Думы — на год. Но последние пару лет в прессе и соцсетях звучат предположения: ограничение на количество сроков вот-вот снимут… Однако пока публичная дискуссия крутится вокруг скорее ведомственных интересов. Скажем, глава нижней палаты парламента полагает правильным изменить Конституцию так, чтобы депутаты в большей степени участвовали в процессе формирования правительства и могли требовать от министров отчета. А глава кабинета, напротив, уверен, что именно эта часть Конституции неприкосновенна... Впрочем, «общество и политическая система, как считает Дмитрий Медведев, развиваются, и это может вызвать вопрос о донастройке функционирования отдельных институтов власти». Из этого можно понять: вопрос об изменении или, как сейчас предпочитают говорить, корректировке конституции может быть поставлен в любой момент — и больших эмоций не вызовет.

Уважение к духу и букве закона — не самая сильная черта россиянина. Такого рода формулы обыкновенно звучат как самооправдание. Но среди известных современной медицине врожденных пороков неуважение к закону не значится. Это воспитывается, формируется. А какие нормы и правила господствовали в нашем обществе?

Лауреат нобелевской премии экономист Василий Леонтьев писал в перестроечные годы: «У вас семьдесят лет учили людей халтурить, увиливать от работы. Большая часть энергии употребляется на воровство, на халтуру, на обман, на уклонение от работы». С таким багажом и вошли в новую жизнь.

Пока при существующем мизерном общественном запросе на верховенство закона конституция остается элементом оформления. Люди давно привыкли: не конституция определяет систему власти, а начальники решают, какие законы им удобнее. Скажут наверху снисходительно: не надо ничего менять, и юристы будут гордо повторять: основной закон незыблем! А прозвучат слова: надо бы учитывать веяния времени, и с тем же рвением примутся его кроить.

Леонид Млечин