Бюджетные проектировки должны поддержать экономический рост в начале 2020 года

Правительство утвердило основные параметры следующего трехлетнего бюджета. Он остается слабопрофицитным до 2022 года, по завершении бюджетной консолидации доля госрасходов в ВВП будет немного увеличиваться. В отраслевом разрезе самое большое изменение — рост расходов по нацпроекту в здравоохранении на 10% к утвержденным ранее планам. Белый дом намерен перенести на следующий год траты по нацпроектам, с которыми не успеют в этом году. Фактический «бюджетный стимул» в силу этого в первом полугодии 2020 года будет даже больше, чем предполагалось ранее. Со второго полугодия возможны внутренние инвестиции из Фонда национального благосостояния (ФНБ). При этом Минфин настаивает на том, чтобы внешние приоритеты размещения ФНБ были определены еще до конца этого года.

На вчерашнем заседании правительство утвердило в целом конструкцию бюджета на 2020–2022 годы. В Госдуму бюджетный пакет должен быть внесен до 1 октября.

Формально работа над бюджетными параметрами продолжалась вплоть до вчерашнего дня — до заседания правительства у Владимира Путина прошло совещание по финансам военно-промышленного комплекса. Накануне цифры проекта бюджета на 2020 год предполагали увеличение расходов на национальную оборону на 2% выше утвержденных на этот же год в прошлом бюджете (и это в любом случае номинальное снижение оборонных расходов в сравнении с предполагаемыми тратами 2019 года). Точные итоги совещания неизвестны, однако никаких изменений в общебюджетных цифрах «до» и «после» не обнаруживается.

Документы должны дорабатываться еще десять дней, однако, по данным “Ъ”, никаких крупных изменений уже не будет.

В сущности, их и не может быть. Бюджетное правило Минфина делает доходы, которые могут быть потрачены центром при любой цене на нефть, чисто счетным параметром, определяемым прогнозом Минэкономики. Напомним основные изменения в нем — это предположение о чуть более сильном, чем в прежней версии, снижении цен на нефть (в 2019 году — $62,2, в 2021-м — $56, в 2022 году — $55), а также снижение прогноза инвестиций на 2020 год (5% роста против 7%). В основном исходя из этих цифр и определены параметры доходов и расходов бюджета. Доходы 2020 года — 20,4 трлн руб., расходы — 19,5 трлн руб., профицит — 0,8% ВВП. В 2021 году профицит составит 0,5% ВВП, в 2022-м — символические 0,2% ВВП.

Впрочем, это весьма условные цифры. Изменения в расходах даже в 2019 году неизбежны. Средняя цена барреля Urals по итогам января—августа 2019 года составила $64,54, что выше заложенных в бюджет $63,4, и полученные ненефтяные допдоходы (сверхплановые доходы от экспорта нефти и газа идут в Фонд национального благосостояния, а допдоходы от более высоких цен на нефть, не связанных прямо с нефтью, например от НДС, можно тратить) будут «расписаны» в поправках к текущему бюджету. По данным источников “Ъ” в Минфине, поправки эти в 2019 году планируется принимать довольно поздно, в декабре (по данным “Ъ”, именно из них возможна докапитализация Промсвязьбанка). Речь идет о нескольких сотнях миллиардов рублей, в масштабах бюджета малозаметных и сильно не нарушающих общих лимитов, следующих из бюджетного правила: порядка 0,3–0,4% ВВП.

В Минфине с учетом этих ограничений бюджет на 2020 год считают «стимулирующим» — на основании того, что доля трат в ВВП будет расти (по расходам бюджетной системы — на 2 процентных пункта). Бюджетную консолидацию Минфин считает завершенной еще в 2018 году, а доля федеральных расходов в ВВП в 2020 году должна составить 18% ВВП (за 2019–2020 годы она вырастет на 1,5% ВВП — это умеренный, но ощутимый бюджетный стимул).

Далее эта доля должна сокращаться — до 17,7% ВВП в 2021 году и до 17,2% в 2022 году. У этого две причины. Первая — параметры прогноза Минэкономики, вторая — постоянное предоставление нефтяным компаниями льгот: компенсируя довольно высокий уровень налогообложения нефтяной отрасли льготами (с явным перекосом в сторону госкомпаний), бюджет недополучит в 2022 году 1,6 трлн руб.

Де-факто же расходы в ближайшие месяцы будут даже большим стимулом, чем это следует из бюджетных проектов.

Как пояснили “Ъ” в аппарате правительства, сдвиг в финансировании нацпроектов в 2019 году не учитывается в бюджетных проектировках на 2020–2022 годы, к нацпроектам будет применяться «обычный порядок» переноса незавершенных расходов, то есть часть трат по ним будет де-факто сделана в первом полугодии 2020 года одновременно с плановыми расходами 2020 года. Судя по всему, в Банке России оценивают проинфляционный эффект именно этих обстоятельств, ожидая инфляцию в 2020 году на уровне 4% годовых, Минэкономики полагает в прогнозе, что она в следующем году составит 3,8%.

Отметим, Минфин сейчас не исключает, что уже во второй половине 2020 года в экономике могут появиться и средства ФНБ. Дискуссию о фонде предполагается завершить до конца 2019 года, причем ведомство Антона Силуанова предлагает для ФНБ концепцию «лестницы риска», реализованную ранее, например, в пенсионном фонде Норвегии. Она предполагает сверхплавное смещение фокуса инвестирования с ликвидности на доходность и приоритет внешних инвестиций ФНБ перед внутренними. Расходы ФНБ, по мнению Минфина, должны быть обязательно возвратными (вложения в облигации и кредиты, но не в акции и/или капитал), внутренние вложения избыточных доходов фонда должны быть заведомо меньше внешних и не могут быть «квазирасходами» бюджета. При этом первые заимствования для внутреннего рынка из ФНБ вполне могут состояться даже во втором полугодии 2020 года, но не ранее.

Долговая программа бюджета практически не изменилась. Займы в ОФЗ составят в 2020 году 2,3 трлн руб., в 2021-м — 2,5 трлн руб., в 2022-м — 3 трлн руб. С учетом погашения ОФЗ цифра нетто-привлечения составит 1,55–1,8 трлн руб. в год. На внешних рынках лимит займов — $3 млрд в год. Из-за санкций США на новый долг, номинированный в долларах, Минфин выбирает между займами в евро и юанях. Впрочем, еврооблигации в эти годы будут и погашаться, поэтому не исключено, что нетто-заимствования на внешних рынках будут в итоге даже отрицательными.

Премьер-министр Дмитрий Медведев заявил вчера о «социальном» характере бюджета на 2020–2022 годы.

Видимо, наиболее ощутимым в 2020 году в этом смысле будет увеличение расходов по нацпроекту в здравоохранении: в сравнении с действующими планами бюджетных расходов они должны вырасти на 10%, а в сравнении с расходами 2019 года — на 50%. Напротив, заметно сократится финансирование нацпроекта по экологии — на 3%. По данным “Ъ”, это связано с проблемами, связанными с проектом рекультивации бассейна Волги и проектами в сфере водоснабжения. Впрочем, значимо увеличатся экорасходы бюджета вне нацпроекта. Кроме этого, «социальность» бюджета поднимет увеличение МРОТ выше инфляции — на 7,5%, до 12,13 тыс. руб., которое затронет 3,2 млн человек и будет стоить расширенному правительству 20,9 млрд руб.

Многосторонняя «поддержка» со стороны бюджета в начале 2020 года выглядит весьма кстати: замедление экономического роста в первом полугодии 2019 года большинство аналитиков, в том числе в ЦБ, считают результатом замедленного старта нацпроектов, наложившимся на рост экономической неопределенности. Но размер «бюджетного стимула» сам по себе позволяет, видимо, лишь поддержать рост ВВП в начале года на уровне, отличимом от стагнации, полноценного роста прогноз Минэкономики не дает оснований ждать до 2022 года.

Дмитрий Бутрин