Программный директор РСМД Иван Тимофеев — о санкционных итогах октября

Октябрь отметился завершением большой работы Счетной палаты США. Аудиторы проверили эффективность американских министерств и ведомств, ответственных за политику санкций. Проверка велась с мая 2018 года и завершилась в прошедшем октябре. Соответствующий отчет руководство Счетной палаты направило в Конгресс.

Аудиторов интересовали как механизмы применения санкций, так и более фундаментальные вопросы. В числе ключевых — факторы успеха или неудач в применении санкций. Помимо изучения деятельности правительственных структур и опроса их сотрудников, аудиторы проштудировали немалый объем академической литературы. В США научные исследования санкций давно поставлены на серьезный уровень, многие ученые имеют опыт государственной службы и часто содействуют работе властей. Параллельно отчет Счетной палаты носит характер ликбеза для конгрессменов и всех тех, кто не является профессионалом в области санкций. Авторы отчета объяснили азы, ключевые методы и проблемы.

Основное внимание аудиторы уделили работе Министерства финансов, Государственного департамента и Министерства торговли. Каждое из них отвечает за свой участок политики санкций, у каждого — свои методы работы, источники информации и способы оценки эффективности. В целом, Счетная палата вполне благосклонно отнеслась к результатам их работы.

Во всех трех случаях были обозначены примеры внутриведомственной координации между отдельными управлениями, а также согласованная работа самих министерств. Примечательно, что сами ведомства подходят к вопросу об эффективности санкций с точки зрения ущерба, который они наносят стране-цели или же отдельным фигурантам «черных списков». Такие оценки ведутся на уровне всех упомянутых министерств.

Однако в оценках эффективности санкций аудиторы обозначили и ряд проблем.

Среди них — сложности в оценке «чистого» эффекта в сравнении с другими факторами. Особенно если санкции совпадали с действием рыночных факторов, как это произошло с Россией в 2014 году. Тогда санкции совпали с падением цены на нефть. Другая сложность — изменчивость политических целей. А если меняются цели, то сложнее оценить эффективность средств. Наконец, универсальная проблема — нехватка информации и надежных источников.

Сегодня в руках у властей США наиболее продвинутая система мониторинга и анализа политики санкций. Но даже эта система, по всей видимости, не заполняет всех лакун. Вслед за ведущими американскими учеными, аудиторы обозначили важную роль таких факторов в успехе санкций, как объем ущерба стране-цели, эффективности коалиций стран-инициаторов, зависимость от экономики США. Хотя присущий ученым скепсис в отношении эффективности санкций в отчете Счетной палаты развития не получил.

К сожалению, за пределами отчета остался вопрос об эффективности вторичных санкций. Зато такое исследование провели в Москве. В Российском совете по международным делам (РСМД) проанализировали 205 случаев применения штрафных мер против американских и зарубежных компаний, нарушивших режимы санкций США. Оценивался опыт последних десяти лет.

Ключевой результат — вторичные санкции против бизнеса значительно более эффективны в сравнении с первичными ограничениями против государств.

Попав под санкции, компания почти всегда соглашается сотрудничать с властями США, идет на их условия и крайне редко повторяет нарушения. Причем лояльность компаний не зависит от ее национальной принадлежности. Китайские и европейские компании идут на выполнение требований властей США в той же степени, в какой это делают сами американские фирмы. Политическая позиция национальных правительств для них вторична.

А вот в отношении государств такую лояльность можно встретить гораздо реже. Даже самое бедное государство может оказывать более упорное сопротивление в сравнении с богатейшими транснациональными компаниями.

Иван Тимофеев, программный директор Российского совета по международным делам