ФНС считает оценки Всемирного банка необъяснимо аналоговыми

Федеральная налоговая служба и Минфин РФ после пяти лет дискуссии с Всемирным банком (ВБ) по вопросам рейтинга Doing Business (DB) решили перевести ее в публичную плоскость. По итогам рейтинга DB-2020 российские ведомства уведомили ВБ, что считают часть налоговой составляющей рейтинга непрозрачной, искажающей реальность и не дающей возможности для РФ использовать ее для улучшения налогового администрирования. Проблемы во многом связаны с методологией DB — влияние цифровизации и снижения общего бремени администрирования на предпринимательство рейтинг ВБ полноценно учитывать без изменений не может.

ФНС России после публикации рейтинга DB-2020 предоставила “Ъ” данные о своих коммуникациях со структурами ВБ по рейтингу и методологии его составления. Как следует из этого сообщения, Минфин РФ и ФНС считают недостаточно эффективным взаимодействие с экспертами ВБ по налоговой части рейтинга, а существующая методология DB, по мнению ФНС, сейчас почти не позволяет разрабатывать дальнейшие меры по эффективности налогового администрирования, которые бы учитывались в рейтинге. Как следует из имеющихся в распоряжении “Ъ” материалов, эти проблемы министр финансов Антон Силуанов и глава ФНС Михаил Мишустин в переписке с руководством ВБ разного уровня обсуждают с 2012 года. По данным “Ъ”, спорным вопросам DB были посвящены многие десятки встреч. Но масштаб разногласий по крайней мере не сократился в 2019 году, что и вынудило российские ведомства сообщать о них открыто.

Сами по себе разногласия ФНС и ВБ по методологии рейтинга можно поделить на сложно связанные друг с другом три части. Первая группа — то, что, собственно, измеряет рейтинг Doing Business в категориях «Налоговое администрирование» и «Открытие нового бизнеса». Субиндикаторы DB по этим показателям в теории отражают, например, время на подготовку налоговой отчетности (для РФ в DB-2020 это 159 часов против 163 в DB-2019). Однако методика DB не позволяет отделить стандартную работу по ведению в компании-респонденте учета от подготовки собственно отчетов. ФНС России, ссылаясь на специсследование компании «1С» (поставщик самого распространенного на рынке России программного обеспечения для учета), констатирует, что собственно на подготовку и предоставление ФНС отчетности средней компании нужно 32 часа — вся отчетность формируется автоматически. Методология DB, между тем, ориентирована на «бумажные» технологии отчетности и документооборота — что для ВБ, рассчитывающего рейтинг для 190 стран мира, важно, так как дает возможность межстранового сопоставления. По опросам же самой ФНС, проведенным в полном соответствии с методикой DB, реальное среднее время для подготовки налогового отчета в России — 10 часов. Очевидно, что расхождения здесь неразрешимы, 159 и 10 часов работы невозможно считать разными оценками одного процесса.

Вторая проблема — специфический характер учета ВБ изменений в регулировании. Экспертами DB ведется учет «реформ», однако только тех, что изменяют формально «налоговую» сферу. В связи с этим в DB передача в ФНС от социальных фондов администрирования соцвзносов, которая по итогам сократила число соответствующих деклараций с трех до одной, количество администраторов до одного и полностью цифровизировала документооборот по ним, не улучшила, а ухудшила позиции России в рейтинге. В логике DB время, которое налогоплательщики тратят на работу с ФНС, реформа увеличила (время, на которое сократилось общение их с ПФР, ФОМС и ФСС, методика не рассматривает — сопоставимость оценки DB затрат на соцплатежи проблематична для многих юрисдикций), а число платежей, администрируемых так же, как налоги, увеличилось.

К тому же, респонденты по методике DB ориентируются в анкетах на приведенные цифры прошлого года, оценивая формально «профильные» изменения законодательства как улучшения или ухудшения именно от этих данных (объясняя, как изменения в законах должны изменить прошлогоднюю цифру), а не оценивая реальные затраты на подготовку отчетности заново. Все это приводит к необъяснимому расхождению оценок Форума налогового администрирования ОЭСР, рассматривающего Россию как одного из мировых лидеров в цифровизации налогового администрирования, и ВБ, предполагающего достигнутый Россией уровень ниже среднего по отношению к показателям стран ОЭСР.

Наконец, есть проблема собственно респондентов DB, непрозрачности их ответов. При этом ВБ опрашиваются не собственно налогоплательщики, а сервисные и аудиторские компании: они, как правило, работают с крупным, а не средним и мелким бизнесом, на который ориентирован DB.

ВБ подробно ответил “Ъ” на претензии ФНС, всегда ссылаясь на действующую методологию DB, которой его оценки соответствуют. Но, как следует из описания ФНС и ВБ разногласий, проблема именно в ней. Так, системные решения ФНС в сфере цифровизации налогового администрирования, видимо, просто не могут учитываться DB. При этом, по данным “Ъ”, сходные проблемы с ВБ имеет и Минэкономики в сфере своей компетенции. Те же проблемы у ФТС РФ: таможенные субрейтинги РФ в DB при всех затратах на цифровизацию и явном изменении оценок участников ВЭД почти не повлияли на положение РФ в таможенном субрейтинге. Показатели DB остаются основой для части KPI части российских госслужащих, но дело вряд ли в этом. Суть претензий ФНС и Минфина к ВБ не в том, что рейтинг России низок или высок, а в том, что текущая практика составления DB не позволяет им улучшать администрирование на основании полученных оценок. Это очень жесткая претензия: как раз на такую схему использования ориентирован весь проект Doing Business.

Публичность обсуждения того, что отражает DB и что он должен отражать, может инициировать дискуссию внутри ВБ о коррекции или расширении методологии. DB в идеале должен оценивать «легкость ведения бизнеса в целом», а не «легкость ведения бизнеса только по объявленным параметрам» — отчасти спор ФНС и ВБ об этом. С критикой DB в январе 2018 года уже выступало правительство Чили, часть претензий (также во многом относящихся к налоговым субиндикаторам) признал главный экономист ВБ Пол Ромер. Коррекция методологии DB, основанной на «учитываемых или не учитываемых ВБ реформах», должна в первую очередь вернуть рейтингу референтность для инвесторов, а не для экспертного сообщества. Сомнения в объективности DB, не без проблем учитывающего реалии цифровизации и административных реформ, в последние годы только расширялись, ориентация стран—участников ВБ на альтернативные рейтинги уже становится общим местом.

Дмитрий Бутрин