Что проектное управление сделало с вертикалью власти

Проектный подход к работе правительства — в 2019 году он развернулся практически во всей его деятельности — помимо повышения эффективности работы хотя бы тех чиновников, кто к этому склонен, принес и неожиданный административный результат. Корпус вице-премьеров, ранее служивший и источником поручений исполнительной власти, и проводником их распространения по административным цепочкам, и контролером результатов, оказался замкнут сам на себя. В картине, где разнообразные проектные офисы взаимно подчинены друг другу, роль в прошлом всесильных зампредов правительства свелась де-факто к идеологическому разруливанию внутренних конфликтов новой структуры — а вертикаль власти «хозяев отраслей» незаметно растворилась в общем гуле нацпроектов.

Одно из изменений, вызванных внедрением проектного подхода в традиционно ведомственную структуру правительства, было неочевидным его идеологам — и обнаружилось де-факто только в 2019 году. Несколько лет назад, когда нацпроекты были скромнее, а структура власти — жестче, сотрудник одного из ответственных за саму попытку «проектного прерывания» традиционных ведомственных процессов чиновников в частном разговоре объяснял цель так: «Ведомственная структура защитила себя бюрократически от любого принуждения к работе. Любые попытки сделать что-то нужное быстро упираются в эту стену и умирают». Запуск локальных проектных офисов внутри расширенного правительства изначально был нацелен на то, чтобы этот порядок — «не разрушить, нет. Хотя бы дать возможность тем, кто готов работать по-другому, делать это».

Я, признаться, выражал скепсис: даже сверхбыстрые результаты проектантов возвращались в ту же систему. Звонок в министерство с вопросом «нам стало известно, что вице-премьер N. поручил вам то-то и то-то» не вызывал никакой реакции, кроме меланхоличного «когда поручил? Неделю назад? До нас не дошли еще поручения, получим, будем исполнять. Вы же знаете, есть правила документооборота». Нужно это, не нужно — бумажная логика была крепка. Министр расписывал поручение вице-премьера замам, они — директорам департаментов, далее везде. К сроку в обратном порядке собирался доклад об исполнении. При этом в нем часто отсутствовала бытовая целесообразность — но была структура, заменявшая собой логику — иногда это называли «аппаратной логикой». «В аппаратной логике это невозможно» — и 300 страниц доклада на столе, попробуй одолей.

Однако сеть «локальных вертикалей подчинения» — проектных офисов — опутала правительство довольно быстро, во многом при одобрении подхода с самого верха: проектный офис правительства, майский указ, система нацпроектов… Ссылок на «принятые правила документооборота» мы не слышали уже около года. Теперь в министерствах берут лишь короткую паузу на то, чтобы выяснить — для какой «локальной вертикали» (нацпроекта, федерального проекта, национальной цели, программы и т. д.) и насколько важен обсуждаемый вопрос. Чиновник, возглавляющий эту локальную вертикаль, оказался прямо заинтересован в том, чтобы ответ был дан,— мы все чаще слышим: «Дела обстоят так-то и так-то. Готовы рассказать подробнее».

Неожиданным же результатом всей этой активности оказалось изменение роли тех, кто в аппаратной вертикали был источником распоряжений — отраслевых заместителей премьер-министра, кураторов министерств, практически полностью определявших госполитику в них.

Когда-то мало кто из губернаторов мог игнорировать, например, вызов к Виктору Зубкову — субсидии, скидки на топливо и удобрения, экспортная пошлина на зерно прямо зависели от его решения; социальный вице-премьер Ольга Голодец несколько лет диктовала России свою модель пенсионной системы, Дмитрий Козак чуть ли не лично проводил Олимпиаду, а Игорь Шувалов упоминался просто в каждом третьем нашем тексте — общее управление экономикой, антимонопольная, строительная, финансовая, инвестполитика, госзакупки и даже создание межгосударственных объединений с участием РФ. Полученная из правительства бумага первично оценивалась по двум буквам в шифре: ИШ, ДК, АХ.

Проектный подход разрушил эту систему фактически за год. С начала 2019 года «строительный» вице-премьер Виталий Мутко отступал под давлением губернаторов и застройщиков: «не дадите строить по-старому — не выполним нацпроект!» — и де-факто уступил им трехлетнюю рассрочку перехода на эскроу-счета. «Цифровой» вице-премьер Максим Акимов весь год согласовывал с крупнейшими технологическими компаниями подходы к будущему регулированию «цифры» и данных, и даже предположить, какое поручение он мог бы отдать, как высший отраслевой чиновник, сложно: на начало года «цифра» в РФ лучше всего описывалась словами «можно сделать то, не знаю что». Вице-премьер и глава аппарата правительства Константин Чуйченко (большая должность, воля его предшественников многие годы технически влияла на половину российской экономики) обсуждал и обсуждал контрольно-надзорную реформу и законы о ней. «Промышленный» заместитель премьера Дмитрий Козак — год спорил с Антоном Силуановым о том, как — хорошо или еще лучше — нужно писать закон о поощрении инвестиций, а также устраивал конкурентную борьбу компаний за экспортные субсидии. Курирующий АПК Алексей Гордеев — признавал ошибки предшественников в распределении господдержки и также организовывал конкурентный доступ к ней. Первый же вице-премьер Антон Силуанов, сменивший на этом посту «всемогущего» Игоря Шувалова, достраивал «электронный бюджет» и полгода, мотаясь по регионам, объяснял губернаторам: «не просите денег. Сформируйте проект и берите деньги. Деньги — есть». Что тут можно скомандовать? И это — вторая вещь, которая разрушила директивное управление экономикой.

Доступ к деньгам перестал быть средством принуждения. Теперь, в условиях повсеместного проектного взаимоначалия, административно-командная вертикаль в правительстве де-факто заканчивается на том же вице-премьерском этаже Белого дома, где раньше и начиналась, математически превратившись в точку. Хорошо бы финальную.

Олег Сапожков