Карьерные траектории региональных элит

Отставкой, а потом назначением правительства, помноженными на изменение Конституции, Кремль сформировал и для экспертного круга, и для общества в целом единую дискуссионную повестку. Какую роль будет играть в политической системе Госсовет? К чему приведет расширение полномочий Госдумы? Чего ждать от конституционной реформы? Поисками ответов на эти вопросы заняты эксперты и СМИ, за толкованиями и трактовками нюансов с интересом следят даже далекие от политики граждане. Но долго ли будет доминировать такая повестка? Ведь если изучать долгосрочные тенденции в российской политической элите и быть внимательным к «мелочам», вопросы к происходящему возникают уже другие, а у наблюдений меняется угол зрения и фокус. Тогда получается, что в действительности задекларированные разнообразные перемены не затрагивают ядра политической системы, в которой на место отставленных кадров приходят аналогичные им, депутаты давно слились с администраторами, а Госсовет по факту уже давно занимается тем, что в законе о нем еще не написано. В какой политико-административной реальности мы живем, «Огонек» разбирался, изучая новейшее исследование ФНИСЦ РАН, посвященное карьерным траекториям региональных элит.

Беседовала Ольга Филина

Действующая аппаратно-административная система и ее важнейшая — кадровая — составляющая складывалась два десятка лет и в итоге сформировалась как органичное целое. Сегодня мы имеем дело уже не с лоскутным одеялом региональных «особостей» и специфик, как прежде, а с некоей общей тканью, созданной по выверенным лекалам.

Ее как раз и изучали социологи. А на вопросы журнала ответил руководитель исследовательского проекта, завсектором социологии власти и гражданского общества Социологического института ФНИСЦ РАН Александр Дука.

— В рамках гранта Российского фонда фундаментальных исследований в минувшем году вы изучали особенности формирования региональных элит. Насколько удалось продвинуться?

— Мы выбрали десять субъектов РФ: Дагестан, Ставропольский и Хабаровский края, Калининградскую, Костромскую, Ленинградскую, Новосибирскую, Ростовскую области, Москву и Санкт-Петербург — и проанализировали, кто попадает в региональные заксобрания, проходит от регионов в Госдуму и Совет Федерации, составив подробные биографические базы на 650 человек. Поскольку к подобной аналитике мы прибегаем не впервые (были волны исследований и в 1990-е, и в 2010-е годы), получилось представить картину в динамике.

Какие-то выводы оказались более чем предсказуемыми: было ожидаемо, например, что половую структуру населения его представители во власти не отражают — мужчин всюду больше, а выходцы из сельской местности практически не присутствуют во власти. Но нашлось и несколько неочевидных фактов. Изучали специфику российского губернаторского корпуса — и тут тоже получается делать какие-то выводы. В наступившем году мы планируем подробнее присмотреться ко всему чиновничье-административному аппарату в регионах: проверим ряд гипотез.

— Поскольку Госдума теперь расширила свои полномочия, депутатские позиции наверняка возросли в «цене» для аппаратчиков. К чему здесь особо присматриваться?

— Расширение полномочий Госдумы произошло таким образом, что вызывает вопросы. Известно же, что об этом расширении давно говорил спикер нашего парламента Вячеслав Володин, который теперь, вероятно, доволен тем, что его услышали. Но, позвольте, Дума и сама могла инициировать законопроект, внятно его обосновав, о наделении себя дополнительными полномочиями по контролю за правительством. С точки зрения процедуры ничто ей не мешало. Но вопросы отпадут, если исходить из того, что в действительности Дума функционирует так, как предписано политической системой, в которой — и это показывает наше исследование — абсолютное большинство законодательных предложений инициирует исполнительная власть. Все ждут начальственного заказа.

Региональная ситуация является полной калькой того, что мы видим наверху. Проблема не в том, что у законодательной власти не хватает полномочий, проблема в том, что у нее в принципе нет инициативы. Будет она кого-то контролировать или нет, вообще не очень важно: разделение контроля опять-таки выгодно президенту, так как теперь не только он становится ответственным за непопулярные действия правительства, но и все депутаты, за которых, в свою очередь, как бы ответственен народ.

Получается такое распределение ответственности между массой игроков, большинство из которых — статисты. К таким статистам можно причислить и подавляющую часть депутатского корпуса.

— Согласно вашим исследованиям, в депутаты часто идут люди с опытом чиновничье-административной работы — зачем им в статисты?

— Региональная администрация действительно важнейший поставщик кадров в региональные парламенты (особенно на руководящие позиции спикеров, глав комитетов и проч.). Мы видим, что примерно каждый восьмой-десятый депутат был чиновником в 1995–2014 годах. Впрочем, от региона к региону ситуация разнится: так, среди депутатов Дагестана и Ленинградской области в 2010-х годах соответственно 27 и 20 процентов работали на административных позициях, тогда как в Новосибирской области таких было всего чуть более 2 процентов. Типичность «административно-депутатской» карьерной траектории объясняется принципом, который образно назовем «дверью-вертушкой»: все те же люди ходят по кругу. Вот они побыли в администрации, потом пришел новый губернатор — лишились поста, но не связей: пробились в заксобрание. Пересидели там один срок, параллельно ведя свой бизнес, потом опять оказались в администрации… И так по кругу.

Известно, что политические факторы практически не влияют на избрание того или иного человека в заксобрание, да и что говорить — даже на назначение его премьер-министром или министром. На всех уровнях и ветвях власти, в том числе законодательной, господствуют непубличные люди, они меняют «лица» в зависимости от кулуарных договоренностей, подробностей которых мы никогда не узнаем. На сегодняшний день выходит, что российская элита закончила свое формирование и начала стабильное воспроизводство: одни и те же люди, члены одних и тех же кланов, фамилий получают все знаковые посты. Новых лиц практически нет — и это не только на федеральном уровне, это повсеместно. Теоретически это неплохо и должно свидетельствовать о профессионализации тех же управленцев, но на деле все выходит не всегда так гладко.

— Профессионалов мало?

— Если говорить, например, про региональные заксобрания, то там их по факту нет. Ведь только два субъекта РФ запрещают своим депутатам совмещать работу в заксобрании с другим видом деятельности — это Санкт-Петербург и Чечня. Во всех остальных мы имеем «депутатов одного дня» (иногда на профессиональной основе может работать часть собрания — скажем, спикер и главы комитетов). Если речь идет о крупном городе, а тем более о мегаполисе, невозможно надеяться, что совместитель успеет и вникнуть в нужды населения вверенного ему района, и инициировать какой-то законопроект, и проконтролировать бюджет, и изучить предложения коллег… Это не по силам человеку. Тем более когда многомиллионное население — как в той же Москве — представляют всего 45 депутатов. Но это никого не беспокоит, потому что реальная работа заксобраний, смысл их существования видятся совсем иными.

— Они нужны, чтобы было куда входить-выходить, пользуясь «дверью-вертушкой»?

— В том числе, но вообще посмотрите: сколько людей из бизнеса, хозяйственников и финансистов сидит в депутатах! Это однозначно — самая популярная вторая сфера деятельности у народных представителей. Так, по выборке 2015 года доля работавших в качестве руководителей экономических структур членов политической элиты перед своим избранием была 24 процента, а в выборке 2019 года — уже 30 процентов. А если посмотреть на род деятельности этих депутатов в 1995–2000 годах, то обнаружится, что экономически активными из них было примерно 44 процента. Я бы сказал, что за последние несколько лет произошел взрывной рост доли хозяйственников и бизнесменов в качестве неосвобожденных депутатов в региональных парламентах.

Скажем, в 2015 году из рассматриваемых регионов только в Новосибирской области доля капитанов экономики превышала половину депутатского корпуса (59 процентов), зато в 2019 году парламенты Калининградской и Костромской областей также перешагнули этот рубеж. В обоих случаях произошел почти двукратный рост.

— Почему?

— Понятно, что бизнесмены ищут безопасности и выгод для своего бизнеса, а еще информированности. Заксобрание в регионе — это такой удобный пул людей «при власти», которые первыми узнают о том, что и где происходит, планируется, реализуется и строится. Буквально — первыми узнают условия тендеров, первыми видят перечень приоритетных проектов и т.д. Эдакий «госсовет» при местной администрации, в который входят представители разных кланов-властных групп. Полезное учреждение. Но я бы хотел обратить ваше внимание, что этот факт — массовое присутствие бизнесменов в заксобраниях — говорит скорее о слабости нашего бизнеса. Не только потому, что бизнес расписывается в том, что он зависим от управленческих решений, но и потому, что не способен как-то организованно на них повлиять.

Масса отдельных бизнесменов есть, а вот о сильном «бизнес-лобби» в парламентах не слышно. Каждый сам за себя и против всех, объединение, продвижение общих корпоративных интересов малозаметно. То есть элита вроде бы сформировалась, а представительство по-прежнему примитивно.

— Зато, как следует из ваших графиков, региональная элита стала больше представлять свои регионы: доля «местных» растет. Положительная тенденция?

— Во-первых, она не распространяется на губернаторский корпус: согласно исследованиям моего коллеги, губернаторы так и остались в большинстве своем «варягами», назначаемыми на регион. Многие из них совсем лишены связей на местах. Во-вторых, выраженность указанной тенденции в разных регионах разная: например, доля «коренных москвичей» среди политической элиты столицы в 2019 году всего 38 процентов. Но в целом да: географическая мобильность региональной политической элиты со временем сокращается.

Так, в целом по шести регионам в 2010 году 30 процентов членов регионального политического элитного сообщества занимали позиции в регионе их рождения, а к 2019 году (уже по десяти регионам) этот показатель дорос до 54 процентов. Причем рост «домоседов» наблюдается сразу в семи регионах. Это еще один признак стабилизации политической элиты, завершения процессов ее формирования. Положительный он или нет — это как посмотреть. С одной стороны, конечно положительный: с учетом «пришлости» губернаторов нужны люди, которые будут знать свой регион, «укоренять» и «заземлять» политику. С другой стороны, поскольку очень многие депутаты связаны с бизнесом, их «домоседство» имеет клановый характер. Условно: если ты сын какого-нибудь крупного строителя из Алтая, ты, конечно, обладаешь средствами, чтобы переехать и устроиться в Москве. Но кем ты будешь в столице? Не последним, конечно, но и не первым. А вот в регионе, если продвинешься во власть, сможешь оказаться в числе топовой элиты. Потом, глядишь, и какой-то еще скачок…

Поскольку вся система управления страной имеет централизованный характер, региональные элиты тоже «просматриваются» и могут рекрутироваться на федеральные позиции. «Штурмовать» Москву реально, не покидая своего региона. Вот многие и остаются.

— Вы упомянули «сыновей»: а много условно молодых (до 40 лет) в региональной элите?

— По нашей выборке — всего 10 процентов, причем людей до 30 лет вообще ничтожно мало (1 процент). Вполне активны «деды», или группа политиков 60–80 лет — их 32 процента. Ну а большинство, как и в федеральной власти, составляет группа 41–66 лет. Я бы еще обратил ваше внимание на то, что относительно доминирует в элитах «поколение застоя» (почти 40 процентов — его представители), то есть люди, социализация которых пришлась на 1970-е и первую половину 1980-х годов. Портрет этого поколения, известный социологам, вполне соответствует образу современной российской элиты, которой слово «изменения» — что бы там ни говорилось на камеры и в СМИ — чуждо само по себе.