У муниципалитетов станет меньше независимости, но больше финансовых возможностей

Владимир Путин внес в нижнюю палату парламента законопроект о поправках в Конституцию, согласно которым в России появится единая система публичной власти, а органы местного самоуправления (МСУ) получат дополнительные финансовые гарантии. Эксперты отмечают в предложенных правках и положительные, и отрицательные тенденции, но при этом считают их скорее «косметическими», а не революционными.

В президентском законопроекте о поправках к Основному закону есть предложение дополнить ст. 132 Конституции о местном самоуправлении новой нормой, согласно которой органы МСУ вместе с органами госвласти войдут в единую систему публичной власти. Это должно помочь им «осуществлять взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения». Владимир Путин ранее несколько раз уже высказывал эту идею, в том числе и на встрече с руководством Федерального собрания в конце декабря прошлого года. Нынешний виток дискуссии о «единой системе публичной власти» фактически начался в 2018 году со статьи главы Конституционного суда Валерия Зорькина, в которой он заявил, что МСУ, по сути, является «нижним этажом» публичной власти, и, по сути, предложил к обсуждению идею встраивания муниципалитетов в систему госвласти, что могло бы устранить «противопоставление местных и федеральных властей». Позже президент упомянул, что при изменениях в Конституцию «интересы и права муниципальных образований не должны быть ущемлены».

В предложенном варианте правок кардинальных изменений нет: муниципальным властям по-прежнему гарантируется самостоятельность.

Предлагаемые Владимиром Путиным изменения в ст. 133 вводят дополнительные финансовые гарантии для местной власти, считают эксперты. Ранее МСУ гарантировалось право «на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти». Речь идет о деньгах, потраченных муниципалитетом сверх намеченной в бюджете суммы на выполнение задач, поставленных госвластью,— например, на строительство школ или детсадов. Поправка изменяет формулировку: теперь муниципалитетам будут компенсировать дополнительные расходы, «возникшие в результате выполнения органами МСУ во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение».

Таким образом, можно говорить о дополнительных финансовых гарантиях, которые местная власть получит в случае принятия поправок.

Директор Центра политологических исследований Финансового университета при правительстве РФ Павел Салин считает, что предлагаемые поправки лишь закрепят в Конституции сформировавшуюся правоприменительную практику, согласно которой «с финансово-экономической и политической точек зрения МСУ не существует уже пять лет»: «Местное самоуправление выполняет функции, которые относятся к нему по закону, а также некоторые функции органов госвласти. Но сейчас госвласть делегирует обязанности по своим решениям органам МСУ, давая под это деньги. Условно говоря, госвласть нанимает органы МСУ для выполнения отдельных работ, но в остальном местное самоуправление остается независимым. Предлагается же сделать так, что органы МСУ перейдут "на зарплату", с ними госвласть заключит постоянный трудовой договор со всеми вытекающими последствиями. Так возникнет иерархия, и органы МСУ больше не будут независимы, находясь в самом низу этой иерархии».

Эксперт Комитета гражданских инициатив, председатель экспертного совета Союза российских городов Андрей Максимов не считает предложенные правки в Конституцию революционными: «Появилась формула взаимодействия органов государственной власти и МСУ. В мировой практике это называется кооперативный федерализм. Мы долго пытались разграничить каждый вопрос, который нужно решить для жизнеобеспечения населения, между уровнями власти, но стало понятно, что это невозможно. Современная доктрина федерализма говорит, что органы власти должны находить точки соприкосновения и совместно решать вопросы. Этот принцип и предложен к внесению в Конституцию». Господин Максимов считает, что для реализации этой идеи можно создать «согласительные комиссии», которые разделят полномочия по вопросам, касающимся и местной, и региональной власти (например, закупка учебной литературы для школ). Поправка в ст. 133 сможет, по мнению эксперта, частично обеспечить деньгами полномочия муниципальных властей: «Сейчас возникают выпадающие расходы или нефинансируемые мандаты, когда денег на затраты у МСУ нет и оснований финансировать эти расходы из федерального бюджета тоже не возникает». Эксперт уточнил, что сейчас муниципалитеты могут получать бюджетные деньги только на основе государственного правового акта. С внесением поправок органы МСУ смогут настаивать на компенсации расходов, которые не были зарегламентированы, но возникли по факту исполнения обязательств на основе взаимодействия с госвластью. Комплексно проблему обеспечения полномочий местных властей бюджетными деньгами власти еще предстоит решить, заключил господин Максимов.

Кира Дюрягина