Краткосрочные цели правительства Михаила Мишустина яснее, чем долгосрочные

В январе президент России Владимир Путин принял отставку кабмина Дмитрия Медведева. Сдержанный, но очень уверенный оптимизм корпоративного сектора в отношении нового правительства, возглавляемого Михаилом Мишустиным, основывается на очень простой идее — в Белом доме почти классическая управленческая культура имеет шансы трансформироваться в более близкую бизнесу. Это наверняка произойдет, однако о содержательной повестке, об экономическом курсе нового правительства вряд ли в ближайшие месяцы сможет рассказать даже оно. Ясно лишь одно — в момент появления эти долгосрочные цели не могут не быть проблемой для существующей сейчас модели госуправления.

Новое правительство России — рекордсмен по скорости создания, премьер-министру Михаилу Мишустину понадобилась всего пара дней для того, чтобы его создать. Главная причина этого успеха, которую тут же отметило большинство комментаторов,— экс-глава Федеральной налоговой службы без какого-либо сопротивления существующей административной машины Белого дома, равно как и администрации президента, смог расставить на ряд ключевых мест, в том числе в аппарате правительства, профильных сотрудников ФНС, этого раньше не позволялось ни одному премьер-министру. И хотя значительная часть Белого дома сохранила прежнюю структуру, можно констатировать, что процесс, начавшийся в мае 2018 года созданием последнего правительства под руководством Дмитрия Медведева, вчерне закончен: в январе 2020 года в Белом доме ставят не на традиционные «сдержки и противовесы», как это было принято единственно возможной логикой формирования кабинета министров еще в 1994 году, а на другой управленческий принцип — функциональное разделение обязанностей. Или, если хотите, систему «винтиков и шестеренок», ранее реализованную в большей степени в аппарате Белого дома,— не так важна личность управленца, как его команда и взаимодополняемость с другими командами.

В какой-то мере этот исход был предрешен увлечением и правительством, и в Кремле с 2016 года идеей проектного управления, а с 2018 года заседания проектных комитетов нацпроектов стали для членов правительства и Госсовета чуть ли не более привычным форматом работы, чем традиционные в старой административной культуре рабочие совещания. Проектный подход, сопряженный с соответствующими изменениями в бюджетной политике и бюджетной практике, во многом сделал то, чего с трудом добивались главы правительства в течение четверти века: «сильная личность» и ее всегда политические (в прямом смысле этого термина) единоличные решения в Белом доме стали все менее уместны. Правительство с января 2020 года существенно больше напоминает правление крупного многопрофильного госхолдинга. Именно это обстоятельство, видимо, и вызвало определенный энтузиазм в деловых кругах — как работает правление, в компаниях знают, тогда как работает совещание у вице-премьера — об этом обычно рассказывают вполне фантастические байки.

Это скорее аванс, чем здравая оценка: как должно работать правительство, в котором аппаратно-бюрократические ресурсы упакованы в матрицы проектного управления не только на уровне должностей, но и на уровне конкретных кадровых решений, на самом деле никто не знает. Михаилу Мишустину и его подчиненным лишь предстоит это попробовать (предыдущие опыты 2016–2019 годов были скорее позитивными, но масштабы скрытых конфликтов двух систем были весьма велики) и узнать, что из этого выйдет. К тому же два ключевых поста на вершине административной пирамиды нового типа в правительстве заняли первый вице-премьер Андрей Белоусов и «топливно-промышленно-оборонный» вице-премьер Юрий Борисов — оба скорее ассоциируются с классическим административным управлением, несмотря на то что господин Белоусов стоял и у истоков Агентства стратегических инициатив, и проектной деятельности Белого дома, и в целом является важным промоутером новых управленческих идей в российской власти.

Тем не менее задачи для правительства на ближайшие полтора-два года настолько очевидны, что Белому дому даже нет необходимости в каких-либо публичных заявлениях на этот счет. В 2018–2019 годах федеральный бюджет был почти полностью (в той мере, в которой это вообще возможно) переформатирован под задачи проектного управления, начата перестройка региональных (и вместе с реформой конституции с отставанием на год-два, видимо, начнутся и соответствующие проекты на муниципальном уровне). Минфин и федеральное казначейство завершают создание «цифрового бюджета», ФНС в сфере своих полномочий уже давно имеет легко масштабируемые проекты «цифрового государства» как сервиса. Всеобщая «проектизация» и «цифровизация» — очевидная и решаемая задача, к тому же она достаточно инструментальна. Сложнее с запуском «машины инвестиций», хотя на деле вопрос завершения реформы контроля и надзора и запуск стимулирующих механизмов в инвестициях также, видимо, вопрос скорее времени, чем целеполагания. И нет сомнений в том, что в отсутствие рискованных макроэкономических экспериментов (на которые, видимо, никто в правительстве Михаила Мишустина не пойдет), реализация этой программы и несколько увеличит рост ВВП — скорее к 3% в год, чем к 5%, но это не так важно,— и решит часть проблем, ранее считавшихся нерешаемыми.

Больших вопросов в теме «что будет делать правительство Мишустина», впрочем, остается еще два.

Первый — никаких «технократических» правительств на самом деле не бывает, и уже через полгода после решения основных организационных вопросов у нового Белого дома появятся собственные рациональные цели в экономической политике, не совпадающие с теми, что генерировала управленческая модель предыдущего поколения. Какими будут эти цели и насколько они будут расходиться с нынешними, поставленными в том числе президентом Владимиром Путиным, учитывая, что они должны быть долгосрочными? Этого никто не знает. Это стандартный управленческий риск, в данном случае еще и политический.

Второй — насколько конфликтными будут отношения госэкономики с правительством нового типа. «Газпром», «Роснефть», «Транснефть», Сбербанк, ВТБ, РЖД, «Россети», «Роснано» созданы как корпоративное дополнение к административно-командному аппарату и являются частью его экосистемы. Они не без труда приспосабливались даже к начальным изменениям в Белом доме в 2016–2019 годах, которые теперь должны пойти быстрее. К быстрой адаптации к переменам эти политически очень весомые структуры отчетливо не приспособлены, приватизация в ближайшие годы — политический (да и коммерческий) нонсенс, кадровые изменения в компаниях на деле не менее сложны, чем смена правительства.

В общем, купить современный электровоз на смену устаревшему и поставить его на рельсы — это важно, но осталось что-то сделать с остальной железной дорогой. Особенно если учитывать, что именно железная дорога новый электровоз и закупила — возможно, в расчете на то, что этого достаточно.

Дмитрий Бутрин