Сопредседатель рабочей группы по подготовке конституционных поправок Павел Крашенинников рассказал “Ъ”, зачем менять Основной закон

До 14 февраля комитет Госдумы по госстроительству и законодательству принимает поправки ко второму чтению президентского законопроекта об изменении Конституции. Глава комитета, сопредседатель рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок Павел Крашенинников объяснил корреспондентам “Ъ” Андрею Винокурову и Ксении Веретенниковой, что из Основного закона надо убрать «мины», способные разрушить отношения между будущим президентом и другими ветвями власти. Господин Крашенинников считает, что Россия после всех правок останется президентской республикой.

— Давайте начнем с общенародного голосования. Такое ощущение, что с самого начала не было ясности в вопросе процедуры и существовали разночтения относительно того, когда президент должен подписать закон — до или после голосования?

— Ясность была. У нас есть представление о том, как мы будем организовывать процесс, но нет нормативной определенности. С нормативной точки зрения у нас пока не регламентированы все статьи. Избиркомы не наделены функциями проводить общероссийское голосование. Референдум мы не имеем право организовать, потому что по Конституции он проводится по первой, второй и девятой главам. Соответственно, нам надо дать компетенцию избиркомам, указать саму процедуру, в том числе специальные нормы о том, как будут подводиться итоги и как все это будет обнародоваться. Это во второй статье законопроекта (президентский законопроект о поправках, внесен в Госдуму 20 января, принят в первом чтении 23 января 2020 года.— “Ъ”). Но саму вторую статью нам же надо ввести в действие. Следовательно, когда мы принимаем этот закон, президент его подписывает. Для чего? Для того, чтобы та самая вторая статья вступила в силу и заработала, процедура была бы запущена, ЦИК получил соответствующую компетенцию и так далее. Тогда мы сможем представить поправки гражданам, чтобы они сказали: да или нет. И подпись президента юридически значима, потому что запускает вторую статью. Избирком подводит итоги. Если граждане говорят да, президент обнародует этот закон. Если граждане не проголосуют за него, президент не будет его обнародовать.

— Но президент же сказал, что если граждане проголосуют против, то он не подпишет. Или как? Он второй раз должен подписать?

— Значит, не будет обнародовать. Мы увидим только результаты голосования. Изменения не вступят в силу (если не будут поддержаны в ходе голосования.— “Ъ”).

— Почему нельзя было отдельно принять закон об общероссийском голосовании? Тогда в процедуре было бы проще сориентироваться.

— Согласен, такое было бы возможно. Но избрали этот путь, потому что он у нас прорабатывается одновременно вместе с самим законом.

— Правильно ли будет сказать, что возможность такого варианта развития событий допускается впервые?

— Мы многое делаем в первый раз. Например, в первый раз проведем такое многослойное голосование в Госдуме. Мы примем специальное постановление, в котором предложим Госдуме процедуру голосования. Сначала будем голосовать по первому блоку законопроекта — по таблицам поправок на принятие и на отклонение. А некоторые поправки могут быть вынесены на отдельное голосование. Потом мы проголосуем за всю первую статью. Дальше — точно такая же процедура по второй статье. И потом за весь закон. Это очень необычно, такого у нас никогда не было. Конечно же, у нас в первый раз будет общероссийское голосование. Я считаю, что нужно и дату голосования в законе указать, написать, выходной это день или будний. При этом необходимо обеспечить безопасность, чтобы не было подтасовок. Это все надо указать. У нас идет по этому вопросу дискуссия с Центризбиркомом, что понятно.

— ЦИК хочет максимально все записать?

— Элла Александровна (председатель ЦИКа Элла Памфилова.— “Ъ”) как настоящий демократ и отличный организатор хочет максимально обезопасить голосование от фальсификаций, чтобы было все более прозрачно и, соответственно, чтобы критики в адрес ЦИКа было меньше. Поскольку это все в первый раз, от нас требуется особенно тщательная подготовка.

— Некоторые политтехнологи считают, что как раз ничего подробно записывать не надо. Тогда это откроет более широкие возможности агитации.

— Это точно должна быть не политическая агитация. Мы же не партии будем выставлять на выборы. Это не партийная история. Я считаю, что не надо этого делать. Агитации по типу партийной быть не должно. Мне кажется, что должно быть только информирование.

— У нас есть закон о гарантиях избирательных прав. Все защитные процедуры там предусмотрены.

— Он не походит. Я согласен, что там много сходного, но принципа аналогии в публичном праве нет. Мы не можем сказать: давайте сделаем как там. Мы многие процедуры будем оттуда брать, поэтому статья вторая будет большая. Поэтому, когда мы говорим, что закон достаточно сильно увеличится, имеются в виду и поправки к Конституции, и вторая статья. Президент попросил нас это подготовить достаточно подробно, чтобы были и добровольность, и безопасность, и публичность, и равенство. Чтобы все принципы, существующие в избирательном процессе, тоже были. Но подчеркиваю, что это не избирательный процесс.

— Люди будут голосовать за весь пакет, состоящий из разнообразных предложений. А если человек, например, за закрепление в Конституции МРОТ, но против Госсовета, что ему делать?

— Я бы посоветовал все прочитать и взвесить. И потом уже думать: надо голосовать или нет. Что касается Госсовета, по нему будет отдельный закон. Мы сейчас обсуждаем, нужен ли федеральный закон или федеральный конституционный закон. Но должен быть именно закон, а не указ. Госсовет существовал в российской истории, Александр II проводил через него все либеральные реформы (Государственный совет Российской Империи был впервые созван императором Александром I в 1810 году как совещательный орган при главе государства; с 1906 по 1917 год фактически был верхней палатой имперского парламента.— “Ъ”).

— Но все-таки это скорее прообраз верхней палаты…

— Мне кажется, что такие исторические сравнения весьма условны.

— Но не честнее было бы такой закон тоже выносить на голосование?

— Нам сейчас присылают различные предложения по Госсовету, очень иногда интересные. Мы их все будем рассматривать. В любой критике всегда есть хорошие зерна. Когда будет приниматься этот закон по Госсовету, не знаю. Не уверен, что в этом году. Нам, наверное, нужно будет достаточно быстро делать поправки по поводу ограничений занятия определенных должностей: надо будет вписывать это в законах о судьях, Генпрокуратуре и так далее.

— Скорость прохождения законопроекта породила массу разных версий о том, зачем это нужно. Но убедительную причину такой спешки все-таки не назвали. Все-таки кто настаивал на такой скорости и зачем это было нужно?

— Я лично много раз участвовал в подготовке послания президента начиная с 1990-х годов. Оно всегда готовится очень тщательно, особенно при нынешнем руководителе. Чтобы кто-то что-то написал поверхностное, это не проходит. Это главное выступление президента за текущий год. Соответственно, любой блок — правовой, экономический, социальный и так далее — очень четко обосновывается и только затем описывается. И в послании руководитель страны фактически изложил концепцию закона. Мы уже понимали, каким он будет. До послания, что греха таить, подготовка этих текстов уже шла. Зазор по сроку между внесением и первым чтением был действительно короткий, но для нас важно понимать, что мы не можем вносить поправки до первого чтения. Самое важное происходит между первым и вторым чтениями. Именно тогда вносятся поправки. Третье чтение — это уже лингвистическая шлифовка.

— Короткий срок между созданием рабочей группы и внесением законопроекта (15 января было объявлено о создании рабочей группы, 17 января прошло ее первое заседание, 19 января сопредседатели заявили, что поправки к Конституции обсуждались с государственно-правовым управлением президента и находятся в высокой степени готовности, а 20 января был внесен законопроект.— “Ъ”) не дискредитировал работу рабочей группы?

— У нас в рабочей группе, как вы знаете, идут жаркие дискуссии. Я боюсь порой, что до рукоприкладства дойдет. Говорить о том, что никакой дискуссии нет, нельзя. Президент внес концепцию изменений, а дальше готовятся поправки. К нам приходят с такими пачками, и мы смотрим их все. Есть еще отдельный процесс — преамбула. Я считаю, что ее надо писать в самом конце, когда мы поймем, что получилось. Мы же пока не можем сказать, какой получится текст. Мы должны вначале все остальные поправки разложить. Я считаю, что преамбулу можно менять по процедурам, которые предусмотрены для глав с третьей по восьмую.

— Когда вы в первый раз предлагали более сжатые сроки рассмотрения поправок, вы не ожидали такого их количества?

— Не ожидал. Сейчас количество поправок в Думе, можно сказать, «плавает»: люди присылают поправки, потом некоторые их отзывают. На данный момент 133 поправки. Нам надо их обрабатывать, сводить в таблицы. Это кропотливая работа. Когда сказали, что срок внесения поправок продлевается до 14 февраля, нам как-то полегче стало. Но растягивать его на длительное время, наверное, не стоит.

— Почему нельзя было взять срок, например, год, чтобы как следует обсудить изменения Конституции с обществом?

— Если мы процесс запустили, то надо его завершать. Хотя и вспоминаются слова Жванецкого о ремонте, который нельзя закончить, можно только прекратить.

Чем глубже вникаешь в Конституцию, тем больше понимаешь, что в ней есть много такого, что можно было бы подправить.

Это можно делать бесконечно. Должно быть логическое завершение. Сказал президент — три с половиной месяца, и мне кажется, что это вполне нормальный срок от внесения до обнародования.

— Будете ли объяснять тем людям, которые хотели участвовать в написании «народной» Конституции, почему их поправки не прошли?

— Да. Мы будем все обобщать, а потом сделаем общее сообщение, эта работа у нас предполагается. Некоторые предложения будут учтены потом в федеральных законах и в ФКЗ.

— Многие эксперты сначала поняли идеи, высказанные президентом в послании, как курс на расширение прав парламента и крен в сторону парламентской республики. А сейчас по мере того, как поступают поправки, кажется, что, наоборот, усиливается президентская вертикаль. Например, Совет федерации больше не будет назначать генпрокурора. Есть предложение расширить президентскую квоту в Совфеде. Как вы считаете, концептуально в какую сторону идет движение, какая ветвь власти по итогам этого процесса больше усилится?

— Однозначно у нас президентская форма правления. Здесь мы не реформируем Конституцию, мы ее модернизируем. Унифицируем и оттачиваем систему сдержек и противовесов. Но президентская форма остается, это совершенно очевидно. Что касается прокуроров — давайте вспомним: когда мы в 1993 году принимали Конституцию, федеральная власть пошла на уступки регионам и в том числе Совету федерации и сделали так, что кандидатура генерального прокурора по предложению президента утверждается Советом федерации, а кандидатуры прокуроров субъектов согласовываются с парламентами субъектов. И появилась не совсем устойчивая система. В регионах зачастую либо отклоняли кандидатов в прокуроры, либо просили их отозвать. Даже в этом году была подобная история. Предлагаются нормы по аналогии с силовыми министрами. Это избавит от тупиковых ситуаций, как было в случае с генеральным прокурором в конце 1990-х (речь идет об отставке генпрокурора Юрия Скуратова, затянувшейся на несколько месяцев в 1999–2000 годах.— “Ъ”). Если бы процедура была тогда другой, никто бы в такую историю не попал. Была заложена мина, которая рано или поздно могла взорваться. На тот момент политическая система шаталась, а где тонко, там и рвется.

— Но, когда мы ставим генпрокурора в зависимость только от президента, не нарушает ли это принцип Генпрокуратуры как независимого органа?

— Как раз она и будет независимым органом, исключается влияние субъектов.

— Но те же самые «мины» закладываются сейчас и в полномочиях Госдумы. Например, в отношении процедуры утверждения кабмина не описано, а что, собственно, делать, если Дума не согласует министров?

— Мы это обсуждаем. Потому что по новому проекту процедура такая: премьер предлагает, Дума утверждает, и тогда кандидатуры поступают к президенту. А если Дума не утверждает, то кандидатуры к президенту не «идут» и он не может провести назначение. Это надо обязательно сформулировать. Но пока у нас нормативного рецепта нет.

— А в каком направлении этот вопрос надо решать? В пользу кого?

— Направление должно быть такое: все должны отвечать за что-то, ответственность за решение должна быть и у исполнительной, и у законодательной ветвей власти. Система сдержек должна здесь работать. Какая — это обсуждается. Точно не могу сказать.

— А про утверждение премьера возможна корректировка последствий? Вы несколько раз в своих выступлениях упоминали эту ситуацию.

— Сейчас действительно закреплено в Конституции, что если Дума три раза не утверждает, то президент назначает премьер-министра самостоятельно и распускает Госдуму. После правки, возможно, будет так: назначает и вправе распустить. Не обязан.

— Конституционный суд в свое время признал право президента вносить одну и ту же кандидатуру три раза. Измененная формулировка на что-то повлияет?

— Думаю, что президент сможет вносить ту же кандидатуру три раза. Каждый раз глава государства будет определяться, но после третьего раза может назначить и распустить Думу или нет.

— У нас была такая ситуация с Виктором Черномырдиным, которого Борис Ельцин предлагал два раза, но на третий раз от этой идеи отказался.

— Виктора Степановича отправили в отставку, и пришел Сергей Владиленович Кириенко. Я был тогда министром юстиции. Потом был дефолт, и Борис Николаевич решил вернуть Виктора Степановича. В первый раз его не пропустила Дума. Потом ему кто-то подсказал, что было бы неплохо сходить в Совет федерации. Там Виктор Степанович рассказал, что будем делать правительство, как все будут хорошо жить. Все аплодировали. Но Дума снова не утвердила, и Борис Ельцин решил предложить Евгения Максимовича Примакова. Я, кстати, с ним много общался. Он в правительстве Сергея Кириенко был самым старшим министром, а я — самым молодым.

— То есть думаете, что надо оставить за президентом право продавить свою кандидатуру?

— Называйте как хотите, но у него это право есть. И оно помогает миновать такой кризис, когда все на нервах и законы никто не принимает. Или принимает по принципу «чем хуже, тем лучше». Кстати, тогда же специально запустили процедуру импичмента. Тогда Юрий Дмитриевич Маслюков, бывший в правительстве Примакова первым заместителем премьера, с коммунистами встречался и говорил: «Не запускайте импичмент. Сейчас коалиционное правительство от разных партий». А те говорят: «Нет. Наше дело правое». И в итоге импичмент не Бориса Ельцина снес, а Евгения Примакова. То есть добились обратного эффекта. А если бы была такая конфигурация, до этого, возможно, и не дошло бы.

— То есть работа рабочей группы направлена на то, чтобы будущий президент мог полноценно проводить свою политику, не наталкиваясь на кризисы, или все-таки речь о такой балансировке, чтобы он вынужден был свою политику всегда согласовывать со всеми этими органами?

— У нас есть 26-летний опыт работы Конституции. Он во многом совпал с деятельностью Владимира Владимировича Путина. Мне кажется, что он, посоветовавшись, решил все эти рукотворные «мины» убрать, отшлифовать эти правовые нормы. Например, известны истории, когда Борис Николаевич что-то вносил, а Дума не пропускала. Была и обратная ситуация, когда уже президент не подписывал. Хорошо это помню, я был в комиссии по вето. Это были жуткие, кризисные ситуации, мы ничего не могли сделать. Тупиковая ситуация, лихорадка капитальная. Все это надо учитывать, и, мне кажется, в поправках это все более или менее учтено, по многим вопросам финальную точку ставит Конституционный суд. Если КС принимает решение, что закон конституционен, то президент подписывает его, а если нет — то возвращает в Думу.

— То есть это сделано для того, что если в будущем в парламенте большинство будет не у «Единой России», а у оппозиции, то ситуации как с Борисом Ельциным не будет?

— Я не знаю, кто будет и где, оппозиционная ли партия будет иметь большинство или нет, но мне кажется, что при любом политическом раскладе система должна быть работающей. Это только кажется, что сегодня это неважно. Но все эти предложения делаются из общего анализа ситуации, которая была у нас в России. Наверное, и Верховный совет тоже можем вспоминать. Но даже 26 лет — это уже опыт, позволяющий делать какие-то изменения.

— В рабочей группе звучали предложения о том, чтобы внести в Основной закон конституционно-правовую ответственность президента. Имеет ли шанс на прохождение эта поправка?

— В конституционном праве это направление неплохо развито. Есть различные теоретические суждения на этот счет. Когда и в каких случаях президент отвечает за свои действия, что такое импичмент. Как-то специально это наполнять, по крайней мере так, как это предлагается, мы не можем.

— А федеральный конституционный закон об администрации президента не нужен?

— Думаю, что нет. Это все-таки орган, обеспечивающий деятельность президента. Указа достаточно. Я, честно говоря, не уверен, что ФКЗ нужен и по Совбезу, и по Госсовету. Достаточно и федерального закона. У нас для правительства есть ФКЗ. Если мы и для Госсовета примем федеральный конституционный закон, то скажут, что мы его поставили вровень с правительством, и конспирология будет полыхать по полной. Для регулирования их деятельности федерального закона достаточно.

— То есть беспокоиться, что появится какой-то сверхорган, нам не надо?

— Беспокойтесь. Если вы не будете беспокоиться, граждане не будут обсуждать, а это неправильно.

— А Совфед в ширму не превратится?

— Нет, Совфед вполне себе мощный орган. Посмотрите, сколько в действующей Конституции полномочий, как законодательных, так и других, например кадровых, и вопросы войны и мира. Видите, там даже предлагают квоту от федерации расширить. Это нормально. Во многих зарубежных юридических практиках это есть, когда государство в лице президента предлагает своих представителей.

— А не пора принять закон о федеральном Конституционном собрании?

— Может, и пора. Но те проекты, которые вносились, были абсолютно политическими. Не потому, что хорошие или плохие авторы. Просто не надо так делать.

— Под одним даже Вячеслав Викторович Володин подписался…

— Ну это спросите у нашего председателя.

— В рабочей группе предлагали ввести негативный контроль со стороны парламента за деятельностью министерств. Например, чтобы Дума могла выражать членам кабмина недоверие по итогам отчета правительства. Это реальная перспектива?

— Это надо очень хорошо обсудить. Пока не думаю, что это практически возможно. Мы видим, какая была реакция в отношении некоторых министров. Но это опасная история, если ей увлечься.

— Это вообще нереально или надо обсудить?

— Надо обсудить, думаю, что если увлечься такими процессами, то и про законотворчество можно забыть. Наверное, вы замечали: мы регламент порой обсуждаем дольше, чем законы. В результате таких дискуссий многие проблемы остаются за бортом. Мы все-таки представительный, законотворческий орган.

— То есть, на ваш взгляд, российская система разделения властей должна оставаться в русле президентской республики?

— Думаю, что да.

— Ряд экспертов говорили, что изменения в системе разделения властей — это такая защита от дурака. Что сейчас президент хороший, но непонятно, кто придет дальше…

— Кто придет дальше, зависит от нас самих. Кого изберем, тот и будет.

— Наши источники говорят, что, согласно исследованиям, граждане связывают поправки с решением о судьбе нынешнего президента после 2024 года. Есть ли такая проблема, связаны ли изменения с ней?

— С поправками этот вопрос точно не связан. Мы убираем слово «подряд» из нормы о двух президентских сроках. Хотя вполне можно было поставить любой другой срок, и это было бы, скорее всего, принято обществом. Предложенные поправки просто подводят итог 26-летнего действия нашей Конституции. И, на мой взгляд, подводим итог хорошо, учитывая все истории, с которыми столкнулись.

— Многие эксперты говорят, что сам процесс обсуждения правок десакрализировал Основной закон: теперь не кажется, что он неизменен. Разговоры о правке не закончатся завтра-послезавтра. И то, что было для политиков табу, теперь станет привычкой. Вы такого эффекта не боитесь?

— Когда начали говорить об изменениях, я боялся за вторую главу («Права и свободы человека и гражданина».— “Ъ”). Меня она беспокоит. Это ядро Конституции настоящее. А все остальное можно корректировать.

— Вы думали, что ее все-таки могут и поменять?

— Жизнь такая. Сегодня ты есть, завтра — нет. Время — понятие относительное. А глава вторая — это великое достижение, которое мы когда-нибудь, может, поймем. Нам повезло, что она нам досталась, можно сказать, по наследству. Вот так получилось. Все остальное можно корректировать. Сергей Алексеев, Юрий Калмыков, Вениамин Яковлев, Анатолий Собчак — это все люди, которые ее готовили. Сейчас зачем-то некоторые СМИ цитируют все эти глупости, что Конституцию нам навязали, что ее какие-то американцы писали. Это просто бред! Я не понимаю, зачем эти спекуляции. Я был свидетелем этого процесса, писал какие-то бумаги на этот счет. И могу сказать, что вторая глава очень качественно подготовлена. Сергей Алексеев — идеолог Конституции, кстати, и Гражданского кодекса тоже. Он из советской школы выдающихся юристов, прошел войну, его отца репрессировали. Он с коллегами очень трепетно подошел к формулированию прав и свобод человека и гражданина. Если мы, не дай бог, что-то там тронем, то вся нормативная база России будет трещать по швам.

— Ну вот в связи с этим нас волнует, что в Конституции теперь будет фактически записана возможность отказа от исполнения решений ЕСПЧ.

— Сразу хочу сказать, что признание норм международного права — это не придумка Конституции 1993 года. Даже в советское время в актах гражданского законодательства был указан приоритет международного права (ГК РСФСР 1964 года). Эта норма и оказалась в Конституции. А сейчас речь идет только о трактовках. Если возникнет проблема, то по просьбе президента КС будет решать эту ситуацию.

— Но есть опасения, что какие-то решения могут иметь личностный характер. Например, отказ может быть дан тем, кто критикует государство за действия в каких-то экстремальных ситуациях.

— Я считаю, что само существование Европейского суда по правам человека — это большой плюс. Не вижу причин для волнений. Речь лишь идет о том, что, когда международный статут принимает решение, которое противоречит нашей Конституции, тогда выполняется наш Основной закон. В нашей иерархии законов Конституция на первом месте, затем — все остальные акты.

— Зачем записывать в Конституции, что в КС можно обращаться только после того, как исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты?

— Чтобы не возникало параллельное правосудие. Система правосудия должна быть едина. Мы провели судебную реформу, серьезно упростили процедуры и модернизировали судоустройство. Но не должны оставаться два коридора. Нужно исчерпать все инстанции. Интересный вопрос, где они исчерпываются. Международный опыт и мои коллеги так считают, что исчерпание происходит после кассации. Это обязательно надо указать в ФКЗ «О Конституционном суде». А в Конституцию соответствующие нормы надо вносить, так как это касается прав человека. Мы не можем поступить иначе.