ФАС рискует проиграть спор об антимонопольной политике после регуляторной гильотины

Рабочая группа регуляторной гильотины по конкуренции одной из первых приступила к обсуждению не только отмены устаревшего регулирования, но и принципов, по которым будет создаваться новое. Их вариант, представленный ФАС, описывает нынешнее регулирование как прогрессивное — служба хотела бы де-факто сохранить его и расширить свои полномочия за счет контроля «цифровых монополий» и продвижения своей модели тарифной реформы госмонополий. Готовые проекты у ФАС уже есть, но согласовать их не удается ни с рынком, ни с правительством. Эксперты рабочей группы идеи ФАС не поддержали — их вариант развития антимонопольного регулирования, напротив, предусматривает отстранение ФАС от нормотворчества и возможную передачу сейчас подчиненной правительству службы в ведение Минэкономики.

ФАС направила на рассмотрение рабочей группы по регуляторной гильотине свой вариант концепции будущего регулирования конкуренции после отмены избыточных и устаревших требований — документ подписан заместителем главы службы Сергеем Пузыревским. Как следует из материалов ФАС, в службе не готовы отказываться от имеющихся полномочий — концепция предусматривает их дальнейшее расширение, а все риски отрасли оценивает как средние и высокие. Как утверждают авторы документа, национальное антимонопольное законодательство является «относительно новым и постоянно совершенствуется… соответствует всем мировым стандартам» и в значительной корректировке не нуждается.

Основные же проблемы связаны с недостаточным регулированием тарифов и монополий и малоэффективным законодательством из-за цифровизации рынка.

В частности, авторы предлагают разработать проект для противодействия злоупотреблениям «цифровых монополий» — отдельные инициативы, ужесточающие требования к интернет-сервисам за антимонопольные нарушения, уже вошли в пятый антимонопольный пакет ФАС, в конце января он был внесен в правительство, но не поддержан Минэкономики и рынком (см. “Ъ” от 1 февраля 2019 года). Одновременно служба продолжает настаивать на упразднении закона о естественных монополиях с погружением его норм в закон о защите конкуренции и выделением отдельного закона «Об основах госрегулирования цен (тарифов)» — он должен регламентировать порядок принятия тарифных решений, утверждения инвестпрограмм и взаимодействие федерального и региональных тарифных регуляторов.

При этом на деле инициативы о реформировании регулирования монополий и тарифов также обсуждаются ФАС с 2017 года: первый проект одобрен правительством еще в 2018 году, проект же о тарифах столкнулся с критикой рынка из-за вмешательства в отраслевые регламенты и не был поддержан Минэкономики из-за спора о тарифной надбавке по инвестпрограммам (см. “Ъ” от 27 ноября 2019 года). Сейчас, по данным “Ъ”, в правительстве находится компромиссный вариант проекта с изъятием спорных норм: они вынесены в подзаконные акты — де-факто по ним правительству предлагается принимать решения отдельно,— в реальности это может означать, что уже дважды вносившийся в Белый дом проект может в том или ином виде уйти на новый круг согласований, а упоминание его ФАС в концепции нового регулирования — попытка службы настоять на его рассмотрении в нынешнем виде.

«Антимонопольная» рабочая группа по регуляторной гильотине согласна с необходимостью реформирования монопольного и тарифного законодательства, однако в целом концепция ФАС по регулированию конкуренции ею не поддержана, следует из проекта протокола заседания группы от 17 февраля (есть у “Ъ”).

Впрочем, в представленном “Ъ” ФАС окончательном тексте протокола РГ, подписанном ее сопредседателями, формулировки сильно смягчены: по нему замечания и возражения к концепции ФАС члены РГ должны представить на следующем заседании 17 марта.

В качестве основы нового регулирования бизнес и эксперты предлагают принять проект ее участника, главы Института повышения конкурентоспособности Алексея Ульянова — его концепция констатирует, что нынешнее антимонопольное регулирование не соответствует конституционным ценностям и задачам развития конкуренции: в практике службы преобладают дела против небольших компаний, дела без реального ущерба или ограничения конкуренции, а большое количество дел (ФАС является лидером по возбуждению дел среди иностранных антимонопольных органов) ведет к их низкому качеству.

Среди предложений господина Ульянова — замена карательно-обвинительного уклона антимонопольной политики на приоритет развития конкуренции: усилия ФАС должны быть переориентированы с пресечения нарушений на «адвокатирование конкуренции», следует из проекта. Одновременно автор предлагает разделить функции ФАС по контролю и нормативному регулированию, передав полномочия по нормотворчеству в области развития конкуренции Минэкономики — для устранения конфликта интересов и повышения согласованности антимонопольной и экономической политики. Рисками для конкурентной среды автор называет и недостаточную компетентность сотрудников ФАС, и несменяемость руководства (Игорь Артемьев возглавляет службу с 2004 года) — и предлагает ввести ротацию руководства антимонопольных органов и оптимизировать их структуру в регионах, ликвидировав малые отделения (в субъектах с населением до 1 млн человек). Спорный вопрос о регулировании тарифов госмонополий предлагается решить, передав его регулирование от ФАС отраслевым регуляторам.

Сравнение двух концепций показывает, что контролеры и поднадзорные по-разному определяют цели нового регулирования. В качестве источников риска ФАС называет деятельность хозяйствующих субъектов (16 из 17 источников, в том числе монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция), в экспертном же проекте к ним причислены «широкие и размытые полномочия ФАС».

Диана Галиева, Олег Сапожков