Экономическая история времен Владимира Путина

Со времен половцев и печенегов экономическая повестка была головной болью любого политического руководства России. Терзали его и инфляция, и опустошающий отток капитала, и даже структурный профицит ликвидности. По итогам 20 лет управления Россией Владимиром Путиным «Ъ» провел инвентаризацию экономических проблем, как успешно решенных под руководством главы государства, так и сохранившихся к 2020 году. А также проблем, которые вообще не надо было рассматривать, но решения которых избежать не удалось.

---

---

2000 год. Пятилетка за двадцать лет

Экономическая программа сначала исполняющего обязанности, а затем президента Владимира Путина тогда крайне волновала большинство аналитиков. Как таковой экономической предвыборной программы не было, в Обращении к избирателям тема экономики практически игнорировалась (кроме борьбы с бедностью). В течение всего 2000 года и в начале 2001-го толки о том, что будет «программой Путина», не прекращались.

Велась, в частности, дискуссия о том, предпочтет ли новый президент либеральную «программу Германа Грефа» из Центра стратегических разработок или «программу Виктора Ишаева» — протекционистскую разработку группы экономистов РАН. Формально выбор сделан не был. Правительство Михаила Касьянова, в которое вошли Герман Греф (в статусе министра) и Алексей Кудрин (вице-премьер и министр финансов), реализовывали скорее первый вариант, плюс наработки помощника президента Андрея Илларионова.

Реконструировать фактическую экономическую программу Путина 2000–2001 годов можно по принятым тогда принципиальным решениям правительства и президента. В налоговой сфере это снижение уровня номинального налогообложения с 60–65% ВВП до 40–45%, погашение внешнего долга (в том числе Парижскому клубу), присоединение к Всемирной торговой организации, бездефицитный бюджет, снижение ставки рефинансирования Банка России и борьба с инфляцией, создание механизма сохранения доходов федерального бюджета для сглаживания колебаний цены нефти (стабилизационный фонд).

Кроме того, правительство тогда было лояльно идее постепенного укрепления рубля (с 32 руб./$ в 2000 году в пределах до 10 руб./$) и отказа от контроля за движением капитала (одним из первых важных действий в 2000 году было сокращение нормы продажи валютной выручки с 75% до 50%, ЦБ настаивал на 100%).

Решения для промышленной сферы — консолидация госсектора, активное привлечение прямых иноинвестиций, реформа энергосистемы, приватизация железных дорог и части нефтяных активов, укрепление бизнеса «Газпрома» и строительства трубопроводной системы в обход Украины.

Конечной целью программы был выход на темпы экономического роста выше 4% ВВП ради увеличения реальных располагаемых доходов населения, сокращения числа бедных и создания среднего класса.

Уровень бедности

Самой длинной из заявленных в этом негласном и в основном либеральном плане была реформа РАО «ЕЭС России» — десять лет. Практически все прочее обычно укладывалось в четыре-пять лет. Почти все тогда заявленное так или иначе выполнялось и реализовывалось, но в три-четыре раза медленнее, чем предполагалось.

Это фактически главный паттерн в «программе Путина» — нельзя сказать, что какие-либо исходные планы отменялись (исключение — приватизация РЖД). Но непрогнозируемо медленная их реализация к моменту достижения какого-либо эффекта уже позволяла забыть, что это не естественный ход вещей, не медленный прогресс, а выполнение программы президента. Он не отступился от программы. Он последовательно и неуклонно выполнял ее вместе со всей экономикой со скоростью, на которую в момент планирования никто точно не рассчитывал.

---

2001 год. Плюс инвентаризация народного хозяйства

Консолидация госсектора была одной из объявленных, хотя и не главных целей неофициальной экономической программы Владимира Путина. Тогда главной составляющей госсектора в экономике считались электроэнергетика и газовая промышленность. Нефтяная отрасль и металлургия выглядели надежным оплотом частной собственности. В банковском секторе Сбербанк, Внешторгбанк и ВЭБ (особенно последний, возглавляемый тогда Андреем Костиным) рассматривались скорее как проблема государства, чем как его актив.

Нельзя сказать, что «план Путина» исходно заключался в быстрой консолидации промышленных и финансовых активов в госсекторе. Во всяком случае, даже в «Газпроме» (тогда и долгие годы спустя официально считавшемся госкомпанией номер один), «ельцинский» глава концерна Рэм Вяхирев был заменен на мало кому известного экс-замминистра энергетики Алексея Миллера лишь летом 2001-го.

Масштабы амбиций государства в «Газпроме» (которые затем довольно часто приписывались первому замруководителя администрации президента Дмитрию Медведеву) стали понятны в 2002–2003 годах.

Тогда проект консолидации нефтегазовых активов «Газпрома» предполагал поглощение им государственной «Роснефти», а затем и активов опального ЮКОСа. При этом структуры «Газпрома» имели амбиции и в энергетике, и в угольной отрасли. Вдобавок были успешно пресечены, в том числе арестом главы СИБУРа Якова Голдовского, попытки менеджмента вывести в отдельную структуру и частично приватизировать эту крупнейшую нефтегазохимическую компанию страны.

Капитализация акций «Газпрома» (трлн руб.)

Ровно так, как предполагалось, дела не пошли. «Роснефть» осталась отдельной госструктурой и де-факто политическим конкурентом «Газпрома». Угольная сфера осталась частной. В энергетике Анатолий Чубайс (глава РАО ЕЭС России еще со времен Бориса Ельцина) и его реформы были вполне надежным ограничителем создания «государственного супермонополиста».

В течение всех двух десятилетий президентства (с перерывом на премьерство) Владимира Путина процесс консолидации госсектора в экономике происходил в разных отраслях и постоянно менял формы. Во втором десятилетии, например, более значимыми были процессы консолидации корпоративного кредита в госбанках, тогда как в первом — в индустрии. Сначала процесс выглядел в большей степени силовым, затем частные инициативы предпринимателей в сфере государственно-частного партнерства были более важны.

Парадоксально, но ни в какой момент времени государство не отказывалось от идеи приватизации консолидированных госактивов. Причем не столько в целях получения допдоходов бюджета, сколько руководствуясь (и видимо, всегда совершенно искренне) чисто либеральной идеей большей эффективности акционерного капитализма перед государственным. Но приватизации обычно всегда что-то объективно мешало — крупные и мелкие кризисы, желание выстроить перед продажей госактива лучшее госуправление, внешнеполитические конфликты и санкции, новые планы.

Формально от приватизации никто не отказывается и в 2020 году. На уровне идеологии спор по-прежнему идет между сохранением в руках государства в важных активах 51% голосов и достаточностью контроля блокпакета (25% плюс один голос). Что изменилось за 20 лет в этой части — резко сократилось число «романтиков», полагающих, что блокпакета государству для безопасности вполне достаточно.

Подумать только, еще за год до 2001-го пересмотр итогов приватизации считался неизбежностью. Как выяснилось, можно идти и другим путем.

---

2002 год. Престоловерчение

Задуманная сразу после прихода Владимира Путина административная реформа была призвана разграничить полномочия органов власти, сформировав из них трехуровневую структуру. По ней правительство определяет принципы госполитики в той или иной отрасли, министерство обеспечивает их реализацию нормативно (готовя необходимые изменения в виде проектов законов и постановлений правительства), а службы и агентства занимаются контролем соблюдения законодательства.

Теоретические основы этой несложной схемы обсуждались группой под руководством замруководителя администрации президента Дмитрия Козака с 2000 по 2002 год. А их практическая реализация, сопровождавшаяся неоднократными разворотами, остановками, созданием и упразднением министерств, агентств и служб, на первом этапе была не столько завершена, сколько прервана кризисом 2008 года и последовавшим за ним переводом экономики в режим ручного управления. В целом реформа не закончилась до сих пор.

Причины этого помимо объективных пороков самой первоначальной конструкции — в крайне медленном и сложном обсуждении изменений структуры, казалось бы, уже консолидированного федерального правительства. Так, последняя на данный момент смена кабинета министров сопровождалась, например, передачей от Минэкономики Минфину агентства по управлению госимуществом, хотя первые разговоры о том, что это может произойти, появились еще летом 2018 года. Причем примерно с той же аргументацией, на основании которой это решение было в итоге одобрено.

Многие цели административной реформы тем не менее достигнуты: Кремлю в целом удалось консолидировать федеральную исполнительную власть. Свидетельством этого может служить масштабная и в целом успешная цифровизация работы госаппарата (хотя и не без оговорок — многие чиновники предпочитают сторонние сервисы системе официального документооборота Белого дома), успешное развертывание системы госуслуг и электронного бюджета.

Эти успехи ускорили реализацию и новых, не предусмотренных первоначальной конструкцией принципов госуправления. Так, на внедрение в правительстве России проектного подхода фактически было затрачено лишь два года.

По ряду направлений «выращивание» вертикалей власти наткнулось, однако, на объективно существующие препятствия. В частности, разграничение полномочий федерального центра и региональных властей потребовало, помимо политических переговоров с администрацией президента, и масштабной правки бюджетного законодательства. Продление же вертикали на муниципальный уровень, притом что де-факто именно он является конечной целью и бюджетных трансфертов, и реализуемых за их счет проектов, осложняется подписанием Россией международной Хартии местного самоуправления. Она требует сохранения за местными властями содержательной автономии.

Много позже — в 2018–2019 годах — сложность преодоления этого барьера вылилась в информационную войну между администрацией Московской области и властями Серпуховского района. Другой иллюстрацией того, что проблема не решена, стало противостояние вокруг мусорного полигона в Шиесе Архангельской области. Там вместо муниципальных властей в конфликте с федеральным центром принимали участие гражданские активисты, но его сути это не меняло.

---

2003 год. Пошли на дело

О деле ЮКОСа как об одном из главных событий экономической жизни последних 20 лет написано множество книжных томов. На наш же взгляд, формальная канва происходившего до сих пор лучше всего описывает те события.

В 2002 году явно из-за планов государства по консолидации на базе «Газпрома» нефтегазовых активов государства две входившие в топ-5 нефтяные компаний РФ — ЮКОС и «Сибнефть» — договорились о повторной попытке слияния. Первая в 1999 году провалилась: объединенная ЮКСИ просуществовала на бумаге пять месяцев. В конце того же года «Роснефть» (как предполагалось, будущее подразделение «Газпрома») начала приобретение компании «Северная нефть» — частной структуры, обошедшей на аукционе по крупному месторождению Вал Гамбурцева большинство частных претендентов. В феврале 2003 года глава ЮКОСа Михаил Ходорковский заявил Владимиру Путину о возможности коррупционной канвы в сделке «Роснефти». Президент взял сторону госкомпании.

В июле 2003 года был арестован совладелец ЮКОСа Платон Лебедев, открыта силовая кампания против НК, а в октябре арестовали и самого Ходорковского. Сделка ЮКОСа и «Сибнефти» распалась.

В дальнейшем основные обвинения в адрес ЮКОСа сводились к уходу компании от налогов. Это обвинение гласно и негласно было поддержано либеральной частью правительства. Менеджмент ЮКОСа был приговорен к длительным срокам лишения свободы, ключевой актив силовыми методами доведенного до фактического банкротства ЮКОСа — «Юганскнефтегаз» — достался «Роснефти». Это во многом позволило «Роснефти» обеспечить себе независимость и стать не подразделением «Газпрома», а отдельной от него госструктурой и важнейшим конкурентом в национальной экономике.

Принято анализировать воздействие дела ЮКОСа на инвестиционный климат в России, на восприятие инвесторами прав собственности в российской юрисдикции и на характер отношений государства и бизнеса. Но незаслуженно обойденным кажется другой аспект этого дела — появление у российских правоохранительных и силовых структур экстраординарных амбиций и де-факто признаваемых легитимными президентской ветвью власти полномочий по постоянному вмешательству в экономическую сферу и в корпоративные отношения.

В дальнейшем президентская ветвь безуспешно пыталась ограничить или взять под контроль свободу участия правоохранителей в корпоративных конфликтах, очень часто коррупционных. Но сам принцип — силовые структуры имеют право из ими же формулируемых соображений государственной безопасности быть фактической стороной экономической жизни — с 2003–2004 годов не подвергался сомнениям.

Собственно, это в сухом остатке и сделало историю с ЮКОСом поворотным моментом в экономических процессах. До этого силовой контроль экономической жизни рассматривался как эксцесс и допускался исключительно в очень узких пределах.

«Гражданская» часть правительства с этого момента достаточно последовательно настаивала на сокращении таких полномочий силовиков. Хотя успехи этого предприятия были не слишком велики. После 2012 года — по крайней мере на уровне идеологии — идеи расширения возможностей ФСБ, Генпрокуратуры, Следственного комитета, МВД блокировались. До открытых призывов вернуть в корпоративной сфере «органы» в рамки «до 2003 года» дело пока не дошло. Но сами по себе эти полномочия полностью обоснованными и необходимыми не признаются, несмотря на постоянные усилия «силовой» стороны.

---

2004 год. Ужин отдали врагу

Почти никакие цифры или цитаты полностью и точно не в состоянии описать смысл того, что происходило в сфере привлечения инвестиций в 2004 году и в меньшей степени — в два последующих года. Внешне происходящее выглядело как достаточно стандартный диалог с иностранными инвесторами о вложениях в российскую экономику.

После кризиса 1998 года прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в развивающиеся рынки были на подъеме. Россия должна была получить свою долю наряду с лидером, Китаем, и присоединяющимися к Евросоюзу экономиками стран Восточной Европы. Диалог этот шел на фоне непрерывных процессов вокруг ЮКОСа, но не только. В 2003 году, например, случился вполне себе грандиозный скандал, в ходе которого немецкий Siemens, один из ключевых технологических партнеров России, был не допущен до заранее согласованной покупки российского концерна «Силовые машины».

Впрочем, хватило бы и одного ЮКОСа. Несмотря на то что в это время практически вся государственная машина России сплотилась вокруг тезиса «Ходорковский и компания виноваты только в злостной неуплате налогов» (уже зрел и альтернативный тезис «Ходорковский является врагом укрепляющейся российской государственности и агентом Запада»), вряд ли можно было найти хотя бы одного экономиста, не выразившего опасения по поводу российского инвестиционного климата.

Прямые иностранные инвестиции (млн $)

В цифрах все это отразилось в относительно низком по отношению к ожидаемому объему сальдо прямых иностранных инвестиций в РФ в 2004 году в сравнении с 2002-м и во временной стагнации инвестиций в экономике в целом: российские предприниматели оказались чувствительнее к смене политической конъюнктуры, чем иностранные. Причем именно в это время настроения российских властей относительно инвестиций часто сводились к простому вопросу: зачем нам договариваться с российскими олигархами об инвестициях, если мы в состоянии договориться о том же с транснациональными компаниями?

В какой-то момент могло показаться, что иностранные ПИИ для России просто являются предпочтительными в сравнении с российскими прямыми инвестициями. Ведь это, помимо прочего, и технологии, и международные связи, и меньшие уровни коррумпирования бизнесом госаппарата. «Антизападная» часть элиты была бессильна. К тому же на стороне «западников» было и формирующееся общество потребления. Иностранцы готовы были инвестировать не только в нефть и газ, но и в ритейл, в пищевую промышленность, в IT и в банковскую систему.

По крайней мере часть международного корпоративного сообщества поверила в готовность правительства считать дело ЮКОСа эксцессом и вынужденной единичной, хотя и необходимой, демонстрацией государством того, кто в доме хозяин. На этом, в частности, позже публично настаивал первый вице-премьер Игорь Шувалов. Поверила она и в намерение улучшать инвестиционный климат всеми доступными путями — от ликвидации контроля за движением капиталов до вступления в ВТО.

Бум ПИИ в 2005–2008 годах, совпавший с нефтяным бумом и бурным ростом ВВП, структурно создал экономику России в том виде, в котором мы знаем ее сейчас. После кризисов 2008-го (мирового) и 2014-го (более локального) экономика принципиально не менялась. Иностранцев скорость изменений в ней с тех пор в основном неприятно удивляет, характер же перемен они, как правило, считают приемлемым.

---

2005 год. Натурально, обмен

В 2005 году монетизация льгот выглядела как «бег по граблям», кризис доверия к власти и внеплановый перерасход бюджетных средств. Но сейчас стоит признать, что в целом рискованный эксперимент по радикальной перестройке оставшейся от СССР (и еще усложненной в 90-е годы) системы социального обеспечения был неизбежным и своевременным.

Цена нефти в 2005-м удвоилась по сравнению с первой пятилеткой Владимира Путина, и деньги на тушение возникшего тогда социального пожара были. Они в итоге все и решили.

Смысл монетизации, продвигавшейся министром финансов Алексеем Кудриным и главой Минздравсоцразвития Михаилом Зурабовым, состоял не только в наведении порядка в запутанной системе льгот. Монетизация была третьей частью разбора межбюджетных «завалов». Сначала были поделены расходные полномочия между центром, региональными и местными властями, затем — доходные. Потом и настала очередь разобраться примерно с 35–40 млн льготников.

Инвалидам, ветеранам, блокадникам, чернобыльцам и так далее отменили большинство льгот в обмен на ежемесячную выплату в пределах 2 тыс. руб. Три льготы сначала оставили: право бесплатно получать лекарства, ездить на электричке и лечиться в санаториях. В первый год такой соцпакет был обязательным, затем его стало возможным обменивать на денежную компенсацию. Постепенно ее и выбрало большинство льготников.

Но до этого была провальная разъяснительная кампания, протестные марши пенсионеров, еженедельные совещания в Белом доме у тогдашнего премьера Михаила Фрадкова, спешное повышение пенсий и выделение денег регионам. Было и дистанцирование Владимира Путина от ситуации, перекладывание ответственности на губернаторов, их немыслимая сейчас фронда (мэр Юрий Лужков за счет столичного бюджета сохранил тогда основные привилегии не только своим, но федеральным льготникам) и даже объявление голодовки лидером думской фракции «Родина» Дмитрием Рогозиным и четырьмя его однопартийцами.

Минимальный размер оплаты труда и прожиточный минимум

Монетизация в итоге стоила бюджету гораздо больше, чем ранее выделялось на финансирование натуральных льгот, так что об экономии говорить не приходится. Реформа, впрочем, задумывалась больше как средство повышения прозрачности бюджетных потоков, проходящих через транспортные, медицинские и прочие организации. В целом эта задача в итоге была выполнена.

---

2006 год. Экономический уклад един

Произошедшее 14 сентября 2006 года заказное убийство первого замглавы Банка России Андрея Козлова, возглавлявшего комитет банковского надзора ЦБ, сделало очевидным существование в российской экономике огромного даже по мировым меркам конгломерата банковского бизнеса и коррупционных групп, выполняющих специфическую роль.

С одной стороны, это отмывание в России теневых доходов и их экспорт в другие юрисдикции, с другой — обеспечение серого (с занижением таможенной стоимости) потребительского импорта. Термины «транзит», «обнал», «спаленный банк», до этого известные только в узких полукриминальных кругах, постепенно стали достоянием общества.

О раскрытии убийства Козлова было доложено уже в декабре 2006 года. Заказчиком признали банкира Алексея Френкеля. В последующие годы детали общей схемы и ее масштабы постепенно становились известными из публикаций СМИ. Из них вполне ясно следовало, что система «обнала» и «транзита» размером в проценты от ВВП и отмывания на десятки миллиардов долларов в год существовала годами и не могла не иметь соучастниками высокопоставленных лиц как в силовых структурах (МВД, ФСБ, СК), так и в других властных подразделениях.

Однако полноценного признания того, что эта система существует или, по крайней мере, существовала, так и не произошло. Частью развития ситуации стал арест и гибель в СИЗО «Матросская Тишина» в 2009 году аудитора Сергея Магнитского.

Предположительно частью бизнеса системы было в том числе обслуживание теневых финансовых потоков, связанных с либерализацией акций «Газпрома»,— действия Магнитского угрожали ее участникам.

Андрей Козлов получил свой пост в ЦБ в 2002 году после прихода туда руководителем Сергея Игнатьева. Основные достижения ЦБ с этого момента: создание системы страхования вкладов, а также и постепенное приведение нравов в банковской системе, сложившейся в 1990-е в ходе образования финансово-промышленных групп, в минимально цивилизованное состояние. К 2006 году конфликты ЦБ с участниками системы стали более или менее постоянными. Убийство Козлова не остановило работу Банка России по уничтожению каналов отмывания, а при новой главе Эльвире Набиуллиной она стала активнее.

Банковская чистка, не завершившаяся до сих пор, видимо, приоткрыла самую неприятную тайну силовиков — наличие системных деловых связей с российской организованной преступностью. Дело Магнитского стало причиной введения в отношении России санкций со стороны США и ЕС. Несмотря на то что внутрироссийская борьба официальных властей по ликвидации системы «обнала» и «транзита» по крайней мере по внешним признакам продолжалась и была успешной, официальными ответами на происходящее всегда были чисто политические контробвинения.

Еще одно отдаленное следствие убийства Козлова и последовавших за ним событий — постоянные обвинения высокопоставленных силовиков в коррупции и «отмывании». С 2012 года они стали привычным элементом делового и административного ландшафта России. Рационально предположить, что этот фактор отчасти ограничил политические возможности «силовых» кругов и распространение популярной в них «национал-патриотической» идеологии среди российской власти в целом.

---

2007 год. Да будет свет

На первый и второй президентские сроки Владимира Путина пришелся да-факто завершающий этап реформы РАО ЕЭС, ее практическая реализация.

Принципиальная схема вывода на рынок значительной части одной из крупнейших госмонополий России разрабатывалась до появления Владимира Путина в Кремле — на протяжении 1992–2000 годов. К 2000 году бывшая советская энергосистема прошла через многочисленные внутренние конфликты, превратилась в вертикально интегрированного монополиста национального масштаба с госрегулируемыми тарифами, потеряла в политической и тарифной борьбе с главами регионов несколько крупных участков («Иркутскэнерго», «Новосибирскэнерго», «Башкирэнерго» и «Татэнерго» были де-факто приватизированы решениями региональных властей), а также столкнулась с многочисленными кризисами неплатежей (так называемая война рубильников) и как следствие — с угрозой сокращения поставок газа «Газпромом».

Именно на этапе противостояния глав РАО ЕЭС Анатолия Чубайса и «Газпрома» Рема Вяхирева Владимир Путин поддержал модель разделения РАО на единую сетевую компанию и на активы в генерации и энергосбытовые компании (всего 22 территориально интегрированные компании). Эта вторая часть энергосистемы и была приватизирована в 2005–2011 годах.

Причиной, подтолкнувшей к выбору «рыночной» модели организации электроэнергетики, как и к передаче вырученных от ее приватизации средств в капитал вновь образованных компаний, стало понимание необходимости создания избыточных мощностей в расчете на приток иностранных и российских инвестиций в промышленность. И ограничений, связанных с практической невозможностью новых бизнесов добиться подключения к сетям некоррупционными путями.

Альтернативный путь, избранный тогда для «Газпрома» (его разделение на отдельные компании и принуждение к созданию свободного рынка газа также неоднократно обсуждались), проблем газификации России де-факто так и не решил. Скорость подключения к электрическим сетям стала одним из драйверов взлета РФ в рейтинге Doing Business.

Позиции России в рейтинге Doing Business

Рейтинг стран по легкости ведения бизнеса (Doing Business) отражает сложность открытия и ведения собственного бизнеса в разных странах.
Высшие оценки свидетельствуют о качестве и простоте регулирования бизнеса, а также качестве защиты прав собственности. Первый рейтинг опубликован в 2005 году и содержал данные на начало 2006 года.

Само РАО ЕЭС было ликвидировано летом 2008 года. Под контролем государства осталась сетевая и распределительная деятельность, для этого была создана новая госмонополия — «Россети». В отдельные компании также были выделены гидрогенерация («Русгидро») и атомная энергетика («Росатом»).

С 2011 года ценообразование на электроэнергию и тепло стало свободным, энергетические кризисы с веерными отключениями потребителей прекратились, значительная часть мощности реализуется на свободном рынке.

Впрочем, полностью либерализовать рынок энергетики не удалось даже Анатолию Чубайсу. Крупные государственные игроки начали процесс обратной консолидации активов в тепле и энергетике. А из-за сохранения монопольного положения гидро- и атомной энергетики (цены для которых по-прежнему устанавливаются государством) и высокой доли этих секторов в энергобалансе влияние их на ценообразование по-прежнему остается доминирующим.

---

2008 год. Конец первой части

Российский кризис 2008 года во многом был вызван теми же причинами, что и мировой,— обрушением рынков, перегретых беспрецедентно высокими нефтяными ценами и общим бумом потребления на фоне глобализации, мультипликацией финансовой системой не только прибылей, но и связанных с ними рисков. Впрочем, вначале на фоне нарастающих проблем на Западе российский рынок считался одним из наиболее привлекательных. На то, что в РФ как в тихой гавани инвесторы смогут пересидеть падение западных рынков, надеялись не только российские власти, но и западные инвестбанкиры.

На оценку степени связанности России с мировой финансовой системой и осознание неизбежности трансляции мировых проблем в экономику РФ у властей ушло более полугода. Примерно столько времени заняла «ползучая девальвация» рубля более чем вдвое, на противодействие которой ЦБ тогда истратил значительную часть накопленных в тучные годы резервов. При этом из-за «мягкости» девальвация была не способна решить главной, кредитной, проблемы российского бизнеса. Он финансировался преимущественно западными банками (под 2% годовых; в российской банковской системе из-за высокой инфляции ставки по рублевым кредитам достигали 20%). В результате накопленный рекордный объем иностранных долгов (более $500 млрд) и утрата доступа к дешевым деньгам стали основным содержанием кризиса 2008–2010 годов внутри РФ.

Внешний и внутренний долг

Внешний долг — задолженность страны по внешним займам и невыплаченным по ним процентам.
Внутренний долг — финансовые обязательства перед негосударственными организациями и населением страны.

Усугубила ситуацию попытка запугивания властями руководителей пошатнувшихся летом 2008 года российских компаний. Тогда Владимир Путин пообещал «прислать доктора» главе «Мечела» Игорю Зюзину, что вызвало панику и стоило рынку в моменте 5,5% капитализации.

Вторую волну распродаж российских активов вызвала произошедшая в августе 2008 года война с Грузией. Она вызвала бегство иностранных инвесторов и окончательно похоронила надежды властей России на то, что экономика страны останется тихой гаванью.

В результате к концу года власти пришли к осознанию необходимости переверстки бюджета на фоне рухнувших цен на нефть. Основная тяжесть кризиса была перенесена на 2009 год, когда падение российского ВВП составило 7,9% (худший результат среди стран G8 в 2009 году). При этом монетарные власти убедились, что контролируемое падение национальной валюты не позволяет сколько-нибудь смягчить ситуацию, искажает картину экономики и при этом обходится значительно дороже, чем свободное плавание рубля.

ВВП на душу населения по ППС ($)*

---

2009 год. Рассвет вручную

Фундамент действующей и поныне системы управления реакцией экономики на внешние угрозы был заложен в 2009 году, после де-факто полугодового игнорирования мирового финансового шторма. В декабре 2008 года Белый дом и Кремль объединили созданные в процессе административной реформы отраслевые вертикали с политической властью в рамках антикризисной правительственной комиссии под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова.

Характерно, что первое заседание нового органа проходило в Кремле у президента Дмитрия Медведева. Оно было объявлено установочным (рассматривался только что скорректированный макропрогноз на 2009 год), но как минимум обозначило масштаб проблем, которые предполагалось решать объединенными усилиями президента, его администрации, правительства и Банка России. Уже на втором заседании обсуждалось спасение госмонополий и их потребителей за счет разбиения ежегодного тарифного повышения на несколько этапов.

Всего же в распоряжении комиссии оказались сотни миллиардов рублей помощи экономике из экстренно переверстанного бюджета (антикризисный фонд правительства). Она же утверждала список системообразующих предприятий (тогда Владимир Путин своим решением ограничил его тремя сотнями участников). Также комиссия разбиралась с вопросами таможенной и тарифной политики, налогового администрирования, приватизации, раздачи госгарантий и с прочими темами, в последние годы объединенными в сферу ведения так называемого финансово-экономического блока правительства.

Формально самостоятельных решений комиссия господина Шувалова не принимала, фактически же она стала финальным звеном системы разработки и обсуждения антикризисных шагов. Затем они выносились на суд Владимира Путина уже в качестве компромиссных и не предполагающих возможности их разворота. Это должно было существенно сократить поток просителей к первым лицам, особенно активный в конце 2008-го и в 2009 году и угрожавший принятием конфликтных решений в режиме ручного управления.

Впрочем, полностью оградить главу правительства и президента от этого потока не удалось. Хотя «комиссия Шувалова» поддерживала системные изменения экономической политики (например, требование Минфина по направлению половины прибыли госкомпаний на дивиденды, то есть в бюджет), в ряде случаев не соответствующие им хозяйственные решения принимались по итогам персональных встреч руководителей компаний с Владимиром Путиным.

На суд Дмитрия Медведева чаще выносились стратегические и международные вопросы. Тогда, напомним, Кремль активно работал над созданием Таможенного союза.

Последующие годы, как показала реакция российских властей на эпидемию коронавируса, изменили схему организации этой работы. По мере превращения кабинета министров из периферийного политического в центральный хозяйствующий субъект необходимость формальных комиссий отпала. Но не принцип их работы.

Коллегиальные решения принимаются в формате, который кажется удобнее или находится ближе в графике мероприятий. Это могут быть совещание с вице-премьерами, оперативное заседание антикоронавирусного штаба, заседание правительства, заседание президиума правительства, заседание президиума совета по нацпроектам. Затем решения представляются Кремлю в качестве консолидированной инициативы и при ее одобрении или корректировке оформляются постановлениями и законопроектами.

---

2010 год. Две большие разницы

Мэр Москвы Юрий Лужков потерял свой пост в сентябре 2010 года после конфликта с президентом Дмитрием Медведевым. Премьер-министр Владимир Путин никогда не опровергал своего согласия с этим решением президента Медведева.

Карьера Лужкова, умершего в конце 2019 года в фактической эмиграции, опровергает тезис о невозможности высокоуровневой политической конкуренции во времена Владимира Путина. Лужков стал мэром Москвы в 1992 году, большая часть его руководства столицей пришлась на первое путинское десятилетие.

Началось же оно фактически с прямого противостояния Лужкова, президента Татарстана Минтимера Шаймиева и экс-премьера Евгения Примакова команде Бориса Ельцина, преемником которого стал Путин. На уровне парламента альянс оппозиционеров Путину был оформлен в блок «Отечество — Вся Россия» (ОВР), противостоявший на выборах в Госдуму провластной партии «Единство». В 2001 году «Единство» фактически поглотило ОВР — в партии «Единая Россия», впоследствии получившей статус, сходный со статусом правящей парламентской партии. Впрочем, провал политических амбиций Лужкова не помешал ему сохранить пост главы Москвы и статус одного из столпов российской политической системы.

Отставка Юрия Лужкова, судя по всему, была предопределена крайне архаичным стилем управления Москвой и высоким уровнем коррупции в его администрации. На смену Лужкову в Москву пришел Сергей Собянин — ранее глава Тюменской области, руководитель администрации президента и глава аппарата правительства.

Экономическая политика нового московского мэра существенно отличалась от действий его предшественника: им разблокировано большинство строительных и инфраструктурных проектов в мегаполисе, размеры столицы увеличены за счет присоединения Новой Москвы, город сбалансировал бюджет и активно трансформировал городскую среду. Правительство Собянина существенно увеличило отрыв в развитии экономики Москвы от остальных регионов России. Де-факто столица стала самым богатым и наиболее технологизированным регионом.

При этом формальное административное устройство Москвы при Собянине сильно не менялось. Сложившаяся при Юрии Лужкове особая структура муниципального уровня власти (в столице она в значительной части слита с региональными органами управления) не претерпела заметных изменений.

---

2011 год. Нету революции начала

До 2009 года какой-либо утвержденной политико-экономической стратегии у администрации Владимира Путина, по существу, не было. В 2000–2002 годах правительство Михаила Касьянова утверждало свои стратегии, принимались аналогичные документы и правительством Михаила Фрадкова. Формально процесс создания Концепции долгосрочного развития (КДР) Российской Федерации до 2020 года начался в 2006 году по поручению Минэкономики, базой были разработки ЦСР предыдущих лет.

Первая версия КДР была создана летом 2008 года, после чего неожиданный обвал нефтяных цен и реализовавшийся сценарий мирового финансового кризиса сделали документ малоактуальным. Параллельно с разработкой КДР партия «Единая Россия» начала использовать в своей агитации лозунг «План Путина — победа России», что породило размышления о том, в чем, собственно, заключается «план Путина» и как он соотносится с КДР. В итоге только осенью 2008 года — через полгода после избрания президентом Дмитрия Медведева и назначения Владимира Путина премьер-министром — наконец разработанная КДР (уже тогда получившая неофициальное название «Стратегия-2020») была утверждена правительством. В дальнейшем предполагалось актуализировать этот документ, временно имеющий малое отношение к реальности.

Рейтинг крупнейших экономик мира (объем ВВП, млрд $)

Парадоксально, что полноценный экономический «план Путина» в итоге был создан в рамках разработки возможной предвыборной программы второго срока президентства Дмитрия Медведева. Впрочем, тандем Путина и Медведева существовал к этому времени неимитационно. Поэтому группы разработчиков по актуализации «Стратегии-2020», собранные из лучших на тот момент экспертов и специалистов в академическом секторе и госструктурах, имели возможность не обращать внимания на то, под какого политического деятеля-лидера РФ пишется эта программа. При этом персонально для Дмитрия Медведева готовилась в какой-то степени конкурирующая политико-экономическая программа Института современного развития.

Работа на базе двух университетов, РАНХиГС и ВШЭ, шла в течение всего года, в результате вторая версия «Стратегии-2020» была представлена в декабре 2011-го. Статуса действующего государственного документа программа в итоге не получила, хотя после выборов 2012 года, в ходе которых Владимир Путин вернул себе пост президента, предпринимались попытки утверждения документов по ее реализации.

Неопределенность статуса различных версий долгосрочных программ в итоге привела к тому, что большинство их цифровых показателей не выполнялось, а по ряду целей, например по продолжительности жизни, их очевидное перевыполнение нельзя было связать с действиями правительства. Проблемы с таким типом планирования в 2018 году активизировали проектную деятельность Белого дома. До 2017-го проектный принцип в работе исполнительной власти применялся лишь частично, в том числе при реформе контроля и надзора под руководством министра по делам «Открытого правительства» (2012–2018) Михаила Абызова.

Новые разработки на базе и в духе «Стратегии-2020» предпринимались правительством и ЦСР под руководством Алексея Кудрина (покинувшего правительство в конце 2011 года из-за разногласий с президентом Дмитрием Медведевым) в рамках подготовки предвыборной программы Владимира Путина в 2018 году. Работа велась в 2016–2017 годах вновь на базе РАНХиГС и ВШЭ, в правительстве процесс курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов.

В итоге программа Путина уже на 2018–2024 годы в новом правительстве премьер-министра Дмитрия Медведева (2018–2020) с одной стороны, имела статус неофициальной, с другой — вполне активно реализовывалась в отдельных ее аспектах. Так, многолетняя работа над КДР стала основанием для пенсионной реформы 2018 года, изменений в системе здравоохранения и части разработок Москвы этого времени.

---

2012 год. Прощается, но не уходит

В отличие от выборов 2008 года, перед которыми вся российская власть была буквально парализована обсуждением того, кого Владимир Путин изберет своим преемником (голоса непричастных разделились между Сергеем Ивановым и Дмитрием Медведевым), в 2011-м предвыборной интриги не было. Дмитрий Медведев заранее объявил, что уступит место кандидата от власти возвращающемуся Владимиру Путину. В свою очередь, Владимир Путин сразу дал понять, что премьер-министром будет Медведев. Московские протесты того времени были прямо связаны с безальтернативностью такого сценария.

Премьерство Владимира Путина и президентство Дмитрия Медведева в 2008–2012 годах стали временем очень своеобразной политической борьбы. Так, приоритетные национальные проекты (почти сразу сокращенные до «нацпроектов») в правительственных программах были объявлены еще в 2005 году, однако ассоциировались почти исключительно с президентом Медведевым. То же касается и многочисленных концепций инновационного развития.

В целом Дмитрий Медведев воспринимался как более либеральный в сравнении с Владимиром Путиным глава государства. Политическая мифология тех лет связывала потенциальный второй срок президента с надеждами на дальнейшую либерализацию, дерегулирование, политические свободы.

В 2012 году в новом правительстве Дмитрия Медведева произошли некоторые изменения, как кадровые (создавшие костяк Белого дома, отчасти существующий и в 2020-м), так и идеологические. Так, промышленный вице-премьер Игорь Сечин возглавил «Роснефть».

Вопреки ожиданиям не изменилась государственная политика в отношении набиравшей силу госкорпорации «Ростехнологии» (созданная в 2007 году как госхолдинг в машиностроении и ВПК, она была переименована в «Ростех» в 2014-м), несмотря на то что в годы президентства Дмитрий Медведев критически относился к институту госкорпораций в целом.

Но главное в работе Белого дома с 2012 года — формальное указание президентской ветвью власти основных целей работы правительства. Сначала это был «майский указ» Владимира Путина 2012 года. В 2018-м вышел второй «майский указ» о национальных целях развития, для реализации которого правительство Дмитрия Медведева возродило нацпроекты.

Восьмилетнее премьерство Дмитрия Медведева (с 2012 по 2020 год) во многом определило экономический ландшафт второго десятилетия политической карьеры Владимира Путина. Это высокий и постепенно затухающий экономический рост, медленное и относительно успешное институциональное строительство, постепенное снижение уровня бедности, очень флегматичные реформы и ухудшение внешней торговли со всеми партнерами, с которыми сначала были испорчены политические отношения.

---

2013 год. Ремонт квартирного вопроса

Последствия кризиса 2008–2009 годов к 2013-му уже рассеялись, новый еще не наступил, и тот год стал одним из самых успешных для российской ипотеки. Хотя закон о ней был принят еще в 1998 году, из-за дефолта новый инструмент для покупки жилья фактически не заработал.

Хоть как-то запустить его властям удалось в 2004 году со стартом льготных программ для малообеспеченных слоев населения, а затем и для военнослужащих. Широкий круг заемщиков заинтересовался ипотечными продуктами лишь в 2005–2006 годах на фоне масштабного притока нефтяных денег и снижения ставок из-за кредитного бума. Государством тогда же был запущен нацпроект «Доступное и комфортное жилье», обещавший снижение ставок до 8% годовых к 2008 году.

Кризис 2008 года все изменил. Падение рынка оказалось очень глубоким, и о снижении ставок можно было забыть — банки вынуждены были их поднимать даже по уже выданным займам, сокращая выдачу кредитов. Через год рынок восстановился, и власти, осознавшие позитивное влияние кредитования под залог жилья на строительную и смежные отрасли, необходимое для их посткризисного разгона, вновь приступили к его разогреву, потратив не очень значительные средства на субсидирование ставок. В 2011 году выдача ипотеки смогла выйти на рекордные показатели, а в 2013-м каждый пятый объект покупался через ипотеку.

Кризис 2014 года снова наполовину обрушил ипотечный рынок. Поддержать спрос правительство решило уже проверенным субсидированием ипотечной ставки. В 2017 году объем рынка достиг 2,3 трлн руб., что позволило властям говорить об ипотечном буме. В последующие годы показатели приблизились к 3 трлн руб.

Повысить доверие к покупке жилья и еще сильнее разогнать темпы строительства должен был частичный переход строительной отрасли в середине 2019 года на проектное финансирование, при котором банки берут часть рисков на себя, кредитуя девелоперов. Впрочем, на этом этапе дальнейший рост рынка уперся в проблему спроса. Пятилетняя пауза в росте реальных располагаемых доходов населения привела к тому, что охват ипотечным кредитованием в России остается невысоким.

---

2014 год. Как погибла инфляция

Эльвира Набиуллина сменила Сергея Игнатьева на посту председателя Банка России в середине 2013 года, и уже тогда главной стратегической задачей новой команды ЦБ стало завершение перехода к новой и постоянной модели курсообразования и шире — денежно-кредитной политики (ДКП).

Новый подход стал известен заранее — это модель таргетирования инфляции и плавающего валютного курса. Россия должна была наконец присоединиться к консенсусной для большинства стран мира политике ДКП. Правда, точных сроков для этого не называлось.

Довольно сложно охарактеризовать предшествующие режимы ДКП. Но по факту все было достаточно просто: предстояло завершить многолетний период стабильно высокой инфляции, спадающей исключительно в моменты сильного обвала спроса, и зафиксировать инфляцию на уровне 4% годовых в течение нескольких лет. Очень короткий спор о том, должен ли Банк России после достижения устойчивого «таргета» индекса потребцен перейти к достижению цели 2% годовых, что соответствует привычному уровню для большинства развитых стран, завершился решением — нет, не должен.

Уровень инфляции (%)

Подготовительной работой ЦБ было создание внутри регулятора вполне современного аналитического блока, подготовка необходимых изменений в коммуникационной практике, настройка институтов «мегарегулятора». Отдельный надзор над финансовым и страховым рынком был ликвидирован и передан в Банк России.

Никто не мог предположить, что нормализовать ДКП придется фактически в аварийных условиях. Весна 2014 года помимо конфликта России с Украиной вокруг юга-востока этой страны и присоединения Крыма принесла резкое снижение нефтяных цен и, соответственно, угрозу сильной девальвации рубля. Переход к таргетированию инфляции был досрочным, нервным (ЦБ пришлось очень резко повышать учетную ставку — сходный по масштабам шок 2020 года ничего подобного не потребовал, новая ДКП действовала) и, как и предсказывала теория, вполне успешным. В 2017 году, уже через три года, победа над инфляцией, которую большинство экономистов России считало невероятно сложной, была одержана.

Краткое описание приводимых с 1992 года формальных причин, по которым всей экономике России необходимо терпеть постоянные уровни потребительской инфляции 10% и выше, заняло бы десятки страниц. С 2014-го все эти тезисы не имеют никакого значения. Неизвестным остается только то, почему нельзя было сделать это, например, в 2004 году.

---

2015 год. Империя минус

К 2008 году большинству лиц, принимавших политические решения в России, стало понятно, что у проекта СНГ+ нет будущего. Так же как, по сути, его не было и у самого СНГ, созданного на месте СССР полуфантомного договорного альянса. Российские власти сократили планы усиления своего влияния на всем постсоветском пространстве, дав старт созданию Таможенного союза только с ближайшими соседями, впоследствии расширившегося до ЕАЭС.

Соглашение о создании ЕАЭС было подписано в мае 2014 года Россией, Казахстаном и Белоруссией (Армения и Киргизия присоединилась позднее). К тому моменту уже два с половиной года работал общий наднациональный орган — ЕЭК. Технически союз представляет собой следующую стадию интеграции по сравнению с Таможенным союзом: единый рынок для производителей (можно продавать свою продукцию во всех странах объединения), единые рынки капитала и труда. Фактически же снятие ограничений по каждому из рынков занимает годы (срок по наиболее сложным — 2025-й), пока запущен общий рынок лекарств.

Интеграция в виде общего рынка труда, принятия единых технических стандартов и снятия барьеров на рынках имеет положительный эффект для экономик объединения. Однако прогресс в общих для ЕАЭС вопросах по-прежнему сильно зависит от развития двусторонних отношений (как в случае со спором РФ и Белоруссии о цене на газ). Нет динамики и в приближении к следующей ступени — «валютному союзу» стран ЕАЭС. Возможно, что это, как и снятие ограничений в наиболее чувствительных секторах экономик, не будет реализовано сторонами никогда.

Сальдо торгового баланса (млрд $)

---

2016 год. Ее Величество Бухгалтерия

Кризис 2014 года, падение цен на нефть, внешние ограничения на привлечение финансирования позволили Минфину скоординированно с Банком России провести масштабную бюджетную реформу. Начало ей положило кризисное сокращение бюджетных расходов 2015–2017 годов с их жесткой фиксацией на уровне не выше 15,5 трлн руб. в год. Кризис оказался значительно более мягким, чем предполагал Белый дом, однако в 2017–2019 годах процесс консолидации был продолжен введением бюджетного правила для наполнения Фонда национального благосостояния.

Помимо жесткой блокировки попыток увеличения урезанных расходов (в предыдущие годы их инициаторы традиционно добивались возврата потерянного при осенней правке бюджета, учитывавшей не прогнозную, а более высокую реальную цену на нефть) перенаправление допдоходов в ФНБ позволило к 1 апреля 2020 года накопить в нем 11,3% ВВП, или $165 млрд (более 12,8 трлн руб.). Ужесточение бюджетного правила было постепенным. От временной формулы 2017 года (доллары в резервы скупали за счет нефтяных допдоходов исходя из цены отсечения $40 за баррель) к 2019-му Минфин перешел к норме, по которой расходы бюджета жестко ограничены суммой ненефтегазовых и нефтегазовых доходов (подсчитанных из базовой цены на нефть), трат на обслуживание госдолга и бюджетных остатков.

Переход к бюджетному правилу не был поддержан единогласно. Так, свои претензии к идее были у Минэкономики. Впрочем, министр экономики Алексей Улюкаев не успел полноценно вступить в содержательный спор, поскольку летом 2016 года был обвинен в коррупции (и впоследствии осужден).

Его преемник Максим Орешкин дискуссию в нужный момент не застал. Часть его идей, как и идей помощника президента, будущего первого вице-премьера Андрея Белоусова, была отражена во втором майском указе Владимира Путина.

Еще на старте обсуждения «правила» его критики опасались, что в ФНБ окажутся перераспределены средства, необходимые для роста экономики. Эта концепция восходит к идеям «бюджета развития» и далее — к «академическим» концепциям промышленной политики, предлагавшимся Владимиру Путину в ранних 2000-х и никогда прямо им не отвергнутых, но и не поддержанных. Минфин в ответ констатировал отсутствие в РФ проектов для роста, достойных финансирования де-факто бюджетными инвестициями.

Как показало дальнейшее развитие событий, аналитики ведомства были правы. К 2019 году накопления ФНБ превысили планку 7% ВВП, что дало возможность направлять избыток средств на финансирование инвестпроектов. Однако по итогам полугодовой дискуссии об этом сколько-нибудь привлекательных способов потратить 1 трлн руб. из лимита таких средств, как ни удивительно, не нашлось.

Более того, бюджетная консолидация и сопутствующие проекты Минфина (создание «цифрового периметра» администраторов бюджетных доходов и расходов, включая цифровизацию ФНС, Казначейства, разворачивание системы «Электронный бюджет», полная оцифровка госзаказа и т. д.) ясно продемонстрировали, что основные проблемы бюджетного сектора лежат за пределами сферы минфиновского блока в правительстве. Так, в 2019 году тогда еще первый вице-премьер и глава Минфина Антон Силуанов на протяжении полугода убеждал региональные власти не экономить, а расходовать средства нацпроектов. Однако по итогам года выяснилось, что распорядители не смогли освоить даже выделенные деньги. Проектная дисциплина (напомним, впервые проектный принцип управления внедрялся в правительстве практически параллельно бюджетной консолидации) оказалась гораздо слабее финансовой.

«Коронавирусный аврал» начала 2020 года этот тезис и вообще наличие проблемы госуправления на стыках федерального, регионального и местного уровней власти лишь подтвердил. Минфину вновь приходится уговаривать власти субъектов РФ ускорять раскассирование теперь уже «антивирусных» бюджетов.

---

2017 год. Те же плюс ОПЕК

Путь к сделке ОПЕК+, объединившей участников картеля и ряд не входящих в него стран (в том числе РФ), был нелегким. Традиционно Россия подозрительно относилась как к самой ОПЕК, так и к ее неформальному лидеру Саудовской Аравии. Постсоветская геополитическая мифология приписывала именно этой стране идею обвала нефтяных цен в 1986 году с целью уничтожения экономики и развала Советского Союза.

Сближению же России и ОПЕК поспособствовали, видимо, два фактора: коммерческие интересы «Роснефти» в Венесуэле (достаточно важной части картеля) и активность Российского фонда прямых инвестиций по привлечению средств в том числе арабских петрократий в экономику России.

Первые попытки координировать цены на нефть были предприняты в 2014–2015 годах, когда на рынке наблюдался резкий обвал из-за стремительного роста сланцевой добычи в США. Спад достиг дна к январю 2016-го, но сохранение низких цен вынудило поставщиков начать детальное обсуждение ограничения добычи. В итоге первое соглашение ОПЕК+ было подписано 24 странами в ноябре того же года.

Позднее соглашение неоднократно продлевалось, что привело к росту цен до уровня выше $60 за баррель. Фактически сделка помогла России накопить резервы, не приведя к существенным ограничениям для отрасли. РФ изначально удачно вошла в сделку, договорившись, что будет сокращать поставки от уровня исторического рекорда ежесуточной добычи.

Средняя цена нефти марки Urals ($)

Очередное продление сделки было намечено на начало марта 2020 года, но к этому моменту интересы ключевых игроков уже разошлись. На фоне падения спроса из-за эпидемии коронавируса Саудовская Аравия предложила согласовать более резкое сокращение поставок — это решение было утверждено странами ОПЕК. Однако российская сторона еще с лета 2019-го планировала начать выходить из сделки, рассчитывая, что и без нее цены будут держаться на уровне около $50 за баррель. В итоге было объявлено о прекращении действия сделки с 1 апреля, что вызвало драматический обвал на рынках.

Уже к середине апреля стало очевидным — сбывать новую нефть в условиях карантина будет некому, и участники ОПЕК+ при опосредованном участии США согласовали новые рекордные ограничения добычи — почти на 10 млн баррелей в сутки. Это решение позволит избежать ценовых войн, что само по себе снимает часть давления на рынок. Однако с учетом рекордного спада потребления оно будет иметь лишь ограниченный эффект на цены.

---

2018 год. Завершение Продовольственной программы

Одним из самых масштабных изменений за годы президентства Владимира Путина стал подъем страны на вершину списка мировых экспортеров зерна и ее серьезные позиции по другим статьям аграрного экспорта, притом что еще в 2000 году должность министра сельского хозяйства в РФ считалась практически «расстрельной». Во многом такое развитие событий обеспечило техническое перевооружение АПК в 2001–2009 годах (на пике нефтяных цен) силами АО «Росагролизинг» и в рамках отраслевого нацпроекта. Далекая от аграрной тематики гендиректор этого АО, а затем глава Минсельхоза Елена Скрынник оказалась далека и от лоббистских интересов российских производителей сельхозтехники — до кризиса 2008 года при закупках «Росагролизинг» ориентировался на реальный спрос, поставляя сектору комбайны и трактора крупнейших мировых поставщиков. В результате парк российского АПК пополнился десятками тысяч современных машин и агрокомплексов, урожайность выросла с 15 ц/га в 2000 году до 24 ц/га в 2008-м и до 31 ц/га в 2017-м, сбор зерновых, в начале президентства Владимира Путина составлявший 65–70 млн т в год, увеличился до 108 млн т в 2008-м и рекордных 135 млн т в 2017 году. Инвестиции в АПК и окончание к 2010-м годам земельного передела (продажа сельхозземель разрешена с началом земельной реформы 2002 года) способствовали консолидации активов в секторе крупными агрохолдингами. Прибыли были реинвестированы в производство масличных, овощей, риса, сахарной свеклы (в 2011 году РФ впервые стала нетто-экспортером сахара), мяса и птицы, в логистику и хранение. Во многом успехи российского сельского хозяйства были обеспечены и программой импортозамещения, опиравшейся на контрсанкции 2014 года («запрет сыра и хамона»),— производство продовольствия оказалось единственным сектором российской экономики, выигравшим от введения этих ограничений.

Экспорт пшеницы и меслина* (тыс. т)

---

2019 год. Заготовка сена накануне пожара

Второе правительство Дмитрия Медведева, как и первое шестью годами ранее, в мае 2018-го получило формальные цели — майский указ, в котором были сформированы «национальные цели развития». Впрочем, при всей формальной схожести ситуации 2013 и 2019 годов значительно отличались.

Если целью майских указов 2012 года было скорее оформление ожидаемого экономического роста в институциональные рамки, то указ 2018 года фактически требовал от правительства предотвратить снижение темпов экономического роста и вернуться к их уровню 5–7% ВВП. Как в лучшие по этому параметру годы правления Владимира Путина. Кроме того, в 2018 году правительство действовало в условиях финансовой стабильности, гарантированной новой бюджетной конструкцией, было увлечено идеями цифровизации госсектора (в основном ассоциируемой с многолетними успехами главы ФНС Михаила Мишустина, будущего премьер-министра) и многообещающей эффективностью «проектного офиса» Белого дома и самими принципами проектного управления.

Наконец, майский указ 2018 года, национальные цели и нацпроекты были официально и неофициально объявлены Владимиром Путиным программой завершения его почти четвертьвекового управления Российской Федерацией. Настроения 2018 года и положения Конституции (тогда еще не было речи о ее изменении) предполагали, что в 2024 году президент более не будет баллотироваться на очередной срок. Шесть лет работы с 2018-го по 2024-й должны были стать финальным этапом приведения страны в порядок. В порядок, который Владимир Путин и его команда должны оставить потомкам. Предположительно благодарным.

Среднегодовой курс рубля к доллару и евро

На формулирование и конструирование нацпроектов, вобравших большую часть федеральных бюджетных расходов, ушел год — с мая 2018-го по май 2019 года. Причем 2019 год незапланированно начался с доработки, казалось бы, уже утвержденных нацпроектов. И именно 2020-й должен был стать первым годом проектной работы в полноценном режиме.

Нацпроекты предполагают целевые расходы в большинстве сфер, связанных с человеческим капиталом и национальной инфраструктурой (IT и в отраслях от здравоохранения и образования до дорожного строительства). Специально под эти цели (по крайней мере, таким было официальное объяснение) правительство повысило ставку НДС с 18% до 20% (в остальном принцип неизменности налогов соблюдался — Белый дом увеличивает собираемость и не меняет ставки до 2024 года).

Еще одной задачей 2019 года было убедить крупных отечественных инвесторов в том, что в ближайшие годы их инвестиции в экономику нужны, а они сами будут иметь особый и более защищенный статус. Работа с международными инвесторами к этому моменту уже почти полностью лишилась романтического флера: стало очевидным, что только сильный рост ВВП и развитие рынков после 20-летнего периода проблем и конфликтов способны привлечь на рынок РФ часть потенциальных внешних игроков, не опасающихся международных санкций, российских силовиков, зависимой судебной власти, коррупции и прочего национального колорита.

В Минфине началась работа над механизмом соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК, станет законом в 2020 году) — новой версией соглашений СПИК 2.0 (притом что уже с 2014–2015 годов часть строительных инвесторов ориентировалась на механизмы концессий и государственно-частного партнерства при участии госбанков и институтов развития. Активность эта была вызвана очевидной инвестиционной депрессией. Крупные инвесторы с 2017 года ждали политической определенности с последним сроком Владимира Путина, с новым правительством, со стратегией по крайней мере ограничения коррупции, с нацпроектами. Вкладывать в экономику они были готовы, по сути, только при условии параллельного или прямого госфинансирования.

Длинный 2019 год завершился по существу только в середине января 2020-го объявлением Владимиром Путиным конституционной реформы, заменой премьер-министра Дмитрия Медведева на Михаила Мишустина и сменой фокуса (но не смысла) идей экономического развития.

Пандемия смешала все эти карты — никто всерьез не берется описать будущие правила игры в посткоронавирусном мире. Если на протяжении 20 лет правления Владимира Путина можно было говорить о сужении или расширении горизонта планирования, то в апреле 2020 года он на время отменен.

Не будем же забегать вперед и мы.

Авторы: Дмитрий Бутрин, Олег Сапожков, Татьяна Едовина, Вадим Вислогузов, Евгения Крючкова
Выпускающий редактор: Дарья Тихончук
Дизайн: Алексей Дубинин, Василий Степанов
Программирование: Антон Жуков
Верстка: Алена Батюшкова
Видео: Дмитрий Назаров
Менеджер проекта: Юлия Гадас
Сбор данных: Андрей Егупец