В плане правительства впервые главное — не расходы

«Общенациональный план действий» правительства на 2020–2021 годы по восстановлению экономики представлен президенту Владимиру Путину и одобрен им. Определить стоимость мер практически невозможно, оценка премьер-министра Михаила Мишустина в 5 трлн руб. условна — документ не предполагает сильного роста госрасходов и соответствует ограничениям бюджетного правила. Основные новшества — очень быстрый, уже с 2021 года, переход к адресной соцподдержке, реализация дорожного нацпроекта за четыре года вместо пяти, дерегулирование и цифровизация, поддержка региональных бюджетов и крупные кредиты на инфраструктурное проектирование, гарантированные суммы госзакупок по импортозамещению. Неопределенными остаются расходы Белого дома на систему ОМС и отраслевую поддержку.

Полное название документа, представленного Михаилом Мишустиным президенту,— «Общенациональный план действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения». По словам президента, документ «можно взять за основу».

Как структура, так и контент документа, пока не имеющего официального статуса, довольно сильно отличаются от стандартных. Фактически это первый документ Белого дома после обновления состава правительства, созданный в новой стилистике. Несмотря на то что формально технология создания плана была такой же, что и раньше (Минфином и правительством создается «рамка» возможных расходов, Минэкономики консолидирует запрошенные предложения ведомств по расходам в непротиворечивую конструкцию в рамках ограничений, далее проект рассматривается правительством, которое по итогам правит текущий бюджет), в нем невелик вес отраслевых предложений. План сопровождается текстовой преамбулой, в которой сформулированы цели его реализации,— он создан скорее в проектной, чем в процессной логике. Цель не скрывается: это возвращение в течение полутора-двух лет к траектории докризисного развития, с которой экономика РФ в части доходов, занятости и темпов роста сошла из-за пандемии, обвала цен на энергоресурсы,— с одновременной подготовкой структурных реформ, предполагающих увеличение темпов роста. Фактически речь идет о временной программе правительства на ближайшие месяцы — помимо нацпроектов, изменения в которые частично предусмотрены планом, а частично готовятся.

Общая стоимость плана оценена во вторник Михаилом Мишустиным в 5 трлн руб. Впрочем, это достаточно условная цифра.

План частично интегрировал апрельско-майские мероприятия первого и второго пакетов поддержки экономики (и, очевидно, разрабатываемый третий, который, видимо, отдельно существовать не будет).

Напомним, и первый, и второй пакеты предусматривали меры регуляторных послаблений ЦБ, оценивавшиеся тогда в 1–1,2% ВВП (общей стратегией власти в преодолении последствий шока является разделение реагирования между бюджетными мерами правительства и регуляторными мерами ЦБ). Правительственные меры из первого и частично второго пакетов стоили около 1% ВВП. Общие оценки расходов 2020 года на антикризисную поддержку в мае составляли 3–3,5% ВВП (с учетом региональных мер). Сумма же 5 трлн в измерении двухлетнего ВВП равна примерно 2,3–2,4%.

В проекте сохранена оценка Минэкономики о совокупном смягчении фискальной политики 2020 года на более чем 10% ВВП. Бюджетному правилу план, тем не менее, соответствует, по крайней мере содержательно. Документ указывает на установление на 2021 год уровня федеральных расходов 2020 года (без этой поправки Минфин был бы вынужден в следующем году снижать использование ФНБ для финансирования дефицита бюджета).

Бюджетные гарантии, являющиеся по существу забалансовым обязательством федерального правительства, в общие расчеты не включаются, при этом часть расходов не определена.

Потенциально крупнейшими в списке «неопределенностей» являются средства отраслевой господдержки, потери системы ОМС от прекращения плановых действий в марте—июне 2020 года и позже, часть инфраструктурных расходов в электроэнергетике (тепловая генерация).

В денежные расчеты плана также включены суммы выпадающих доходов бюджетной системы в силу предоставления малому бизнесу и ряду других получателей налоговых отсрочек и скидок, а также потери по списываемым кредитам.

Ограниченно осмысленными подсчеты того, сколько государство вливает в экономику, делает другой аспект плана. Наиболее значимыми в девяти «главах» плана являются пункты 5 и 6: «Запуск нового инвестцикла», «Ускорение технологического развития». «Стоимости» мероприятий этих пунктов в большинстве случаев нет, речь идет об установлении на 2020–2021 годы новых сроков по дерегулированию и по новой регуляторной инфраструктуре для рынков. Таких мер довольно много и в других пунктах плана.

Принципиально новых моментов в плане относительно немного, но они в сравнении, например, с нацпроектами более взаимоувязаны и систематизированы. Фактически срочная программа Белого дома предлагает совместить восстановление экономики (не только в производственных показателях — например, планируется за два года вернуться к уровням безработицы по методике МОТ ниже 5%, в 2021 году снизить долю бедных ниже уровня 2019 года) с набором ограниченных структурных реформ на большинстве рынков, с тем чтобы после 2021 года увеличить потенциал экономического роста. В сравнении с макропрогнозом Минэкономики цифры плана по росту ВВП на 2021 год ниже (2,5% против 3,1%), планы по инвестициям совпадают (4,5% прироста, то есть до почти 21% ВВП).

Наиболее очевиден характер предлагаемых реформ в соцсфере: Михаил Мишустин в целом обозначил план в этой части как создание «социального казначейства».

В переводе на более привычную терминологию это очень быстрое, в течение 2020 года, создание технологической платформы для учета состояния домохозяйств и переход с 2021 года к адресной социальной поддержке. Фактически Белый дом запланировал на 2020 год настоящую революцию в соцполитике. Установление единого подхода к определению состава семьи и перечня доходов населения для предоставления мер социальной поддержки правительство РФ безуспешно планирует с 1992 года.

На рынке труда, помимо быстрой цифровизации всего документооборота, предложенные реформы — это почасовой МРОТ для временной занятости и в целом повышение гибкости режима труда (в том числе в дистанционной занятости). В целом в сфере, связанной с контактами с населением, Белый дом предлагает быстрый, даже по мировым меркам, переход к «платформенной» концепции, прекращение развития изолированных ведомственных IT-систем и попытку реализации первых этапов неофициальной программы «Государство как цифровой сервис». В здравоохранении столь же быстро предполагается переход к цифровизации документооборота (как, отметим, и во всей контрольно-надзорной деятельности), в образовании — интеграция имеющихся образовательных платформ и цифровизация отрасли, а также довольно крупная по меркам отрасли программа поддержки академического лидерства на 13,1 млрд руб. в 2021 году плюс поддержка занятости выпускников вузов на 5,4 млрд руб. в год.

В сфере инфраструктуры самые крупные инновации плана — перенос части инфраструктурных расходов, в первую очередь дорожных, на более ранние сроки: пятилетние планы федерального дорожного строительства предлагается выполнить за четыре года. Загадочным в плане остается выделение 200 млрд руб. (по 100 млрд в 2020 и 2021 годах) возвратных средств на инфраструктурное проектирование — это примерно половина средств резервного фонда правительства на этот год.

Проблемы региональных финансов в 2020 году план предполагает решать дополнительными дотациями на 200 млрд руб. Де-факто не определены суммы на поддержку ЖКХ (пока там только госгарантии по кредитам на предельно 100 млрд руб.) и стройиндустрии. С последней, видимо, будут разбираться отдельно — в плане пока предложен план «единого цифрового пространства», очень подробно расписанное дерегулирование и (для жилстроя) возможный перенос расходов по федеральному проекту сокращения количества аварийного жилья с 2023–2024 годов на более ранние сроки. Хватит ли этого для преодоления проблем рынка, пока сказать сложно.

Наконец, в разделе «поддержка импортозамещения» установлены контрольные цифры госзакупок российских машиностроительных проектов в рамках нацпроектов на 2020 и 2021 годы — 489,5 млрд и 556 млрд руб. (40–45% в рамках диверсификации оборонки). Для промышленности в узком смысле это самое важное новшество плана, обеспечивающее в первую очередь занятость. Кроме того, в план включена докапитализация весьма популярного у предприятий Фонда развития промышленности на 40 млрд руб.

Дмитрий Бутрин