Правительство отступит и от бюджетного правила, и от траты ФНБ

Правительство официально подтвердило формальное отступление от бюджетного правила на 2020–2021 годы. Расходы в эти годы будут в среднем на 2% ВВП выше, чем требуют ограничения, но Фонд национального благосостояния Белый дом по крайней мере в этом году расходовать практически не будет, большая часть финансирования антикризисного плана (сейчас — до 4,4 трлн руб.) будет оплачена из займов. ФНБ, возможно, не будет и пополняться — так как основной объем недополучения бюджетом доходов связан со сделкой ОПЕК+, Минфин обсуждает схему, в которой бюджетные ограничения не будут до 2022 года реагировать на снижение объема экспорта сырья.

Правительство на своем заседании 2 июля обсудило плановую правку Бюджетного кодекса — она, в свою очередь, узаконит на период 2020–2021 годов временную конструкцию бюджета и даст вписать в нее национальный план восстановления экономики. О поправках к БК председатель правительства Михаил Мишустин объявил официально — хотя национальный план еще не утвержден (с большой вероятностью он в окончательной версии появится уже в июле), премьер-министр заявил, что превышение утвержденных расходов бюджета текущего 2020 года составит предельно 1,8 трлн руб. Из этого вычисляется и «стоимость» плана, рассчитанного на 2020–2021 годы,— приблизительно, поскольку части параметров 2021 года еще нет, а часть бюджетных мер плана рассчитана по предельным лимитам, которые не будут выбраны на 100%. Стоимость плана — порядка 4,1–4,5 трлн руб. Заместитель главы Минфина Владимир Колычев, на днях сообщивший ряд деталей бюджетных проектировок на 2020–2021 годы, оценил его полную стоимость в 4,4 трлн руб.

Если эта цифра подтвердится, то только за июнь план сократился в стоимости минимум на 10% — на конец мая она оценивалась в 2,5% ВВП в год, или более 5 трлн руб. Это, впрочем, счет без оценки вклада в антикризисные действия Банка России, сопоставимые в 2020 году по объемам, но не по характеру воздействия на экономику. Вероятно, это связано с уточнением экономических потерь первого полугодия 2020 года — так, на вторую половину июня Минфин оценивал федеральные потери доходов от карантинных ограничений в 1 трлн руб., это, по данным “Ъ”, значимо меньше, чем аналогичные майские оценки.

Снятие ограничений на федеральные расходы в 2020 году будет означать частичное отступление от бюджетного правила.

По существу, правительство признало готовность к нему еще в мае, господин Колычев объясняет происходящее временной необходимостью контрциклической бюджетной политики, что хорошо согласуется с неофициально обсуждаемой идеей определенной консолидации бюджетных расходов в бюджете на 2021–2023 годы. О самом бюджетном процессе Минфин пока говорит очень мало, что объяснимо: на 2021 год приходится часть расходов еще не утвержденного плана восстановления. Пока ясно лишь, что формальное отступление от бюджетного правила рассчитано на два года — к 2022 году предполагается полный возврат к нему даже в случае, если цены на нефть будут ниже «цены отсечения».

Парадоксально, но потери доходов федерального бюджета от эпидемии коронавируса уже компенсированы сделкой по покупке правительством контрольного пакета акций Сбербанка у ЦБ на средства ФНБ. За этим исключением, по форме не затрагивающим само назначение фонда, ФНБ в 2020 году почти не будет использоваться — за год (при текущих ценах на нефть) из него будет потрачено, по расчетам Минфина, 250–300 млрд руб. Большую часть остальных недостающих для финансирования дополнительных расходов бюджета в 2020–2021 годах предполагается занять на открытом рынке — накануне Минфин объявил, что в третьем квартале намерен разместить ОФЗ на 1 трлн руб. (с начала года уже занято 1,7 трлн руб.), и это принципиальная позиция — по словам Владимира Колычева, сейчас банковскому сектору разумнее принимать на себя суверенный, а не кредитный риск, в силу этого финансировать дефицит бюджета (менее 5% ВВП в 2020 году — это текущая оценка) рациональнее через займы, а не из ФНБ. В сумме же 4,4 трлн руб. плана восстановления — это 1,1 трлн руб. средств сделки по Сбербанку, 1 трлн руб. перераспределенных расходов бюджета (не влияющих на общий объем расходов), остальное — займы. Отдельно в расходах 2020–2021 годов следует учитывать порядка 1 трлн руб. перенесенных (то есть непотраченных) расходов 2019 (и, вероятно, 2020) года.

Таким образом, для борьбы с коронавирусом и его последствиями временное отступление от бюджетного правила не так необходимо — по сути, Белый дом отказывается от него в основном для смягчения спада ВВП и для стимулирования более быстрого восстановления.

При этом сам по себе отказ определен не столько эпидемией и падением цен на нефть, сколько борьбой с падением цен на нефть — ограничениями сделки ОПЕК+ для российского экспорта. По словам заместителя главы Минфина, «мы просто не хотим, чтобы экономика подстраивалась к временному снижению объемов добычи», поэтому при расчетах бюджетных расходов предлагается считать базовые нефтегазовые доходы федерального бюджета на 2020–2021 годы «без учета сделки ОПЕК+». К 2022 году Минфин намерен вернуться к формальному соблюдению бюджетного правила полностью — то есть даже если считать предлагаемый (он пока не утвержден) подход «завышением цены отсечения» в понимании БК, то в 2022 году плановый бюджетный дефицит составит не более 1% ВВП, а цена отсечения будет полностью соответствовать формуле БК. Отметим, «собственный вклад» в спад ВВП сделки ОПЕК+ в Минфине оценивают в 1,2% ВВП в 2020 году и в 2021 году — это чистый эффект, сама по себе сделка увеличивает, а не снижает цены экспорта, без нее спад ВВП был бы, очевидно, сильнее.

В итоге решение Белого дома отступить от бюджетного правила — сознательно и с эпидемией связано лишь отчасти. По состоянию на июнь полностью неизбежные расходы плана на 4,4 трлн руб.— это 450 млрд руб., которые тратятся на систему здравоохранения и эпидемический контроль.

800 млрд руб. выплат, из которых большая часть — выплаты семьям с детьми (лишь 200 млрд руб. из этой суммы — новые пособия по безработице), в немалой степени связаны с конституционным референдумом. До 800 млрд руб. плана — это поддержка региональных бюджетов и социальных фондов, в том числе компенсация им сниженных и отсроченных ставок соцплатежей. В 2 трлн руб. поддержки наиболее пострадавших отраслей отсрочки по налогам — это более 0,5 трлн руб., столько же уйдет на «списываемые» кредиты при условии сохранения занятости — притом что всплеск безработицы, который они призваны предотвратить, в большей части предположителен. Чисто отраслевая поддержка — это еще 800 млрд руб. (из них — 0,5 трлн руб. госгарантий). На практике примерно половина средств плана восстановления — расходы, в которых политическая и экономическая целесообразность смешаны и неотделимы от долгосрочных стимулирующих мер. После 2021 года правительству придется учитывать, что главным действенным «средством против коронавируса» стал возврат налогов домохозяйствам и компаниям, снижение налогового бремени и дерегулирование — и дело было не в эпидемии.

Дмитрий Бутрин