Система управления нацпроектами будет меньше опираться на мнения их исполнителей

Организация проектной деятельности в правительстве изменяется — Белый дом опубликовал постановление с новыми правилами управления системой нацпроектов. В новой версии проектная часть работы правительства уже близка к практике управления крупной корпоративной структуры. Новая схема выглядит легче предыдущей и более гибкой. Наиболее важные изменения — большая независимость федеральных проектов, новая схема оценки исполнения нацпроектов, включая альтернативные. Предлагается очередной шаг к созданию аналога ERP-системы для федерального госуправления на базе Минфина и аппарата правительства. Предусмотрено также расширение в проектах полномочий топ-менеджеров на всех уровнях, включая премьер-министра, и изменение фактической роли Минэкономики не только в проектной части работы, но и в правительстве в целом.

Правительством опубликована новая версия постановления №1288 от 31 октября 2018 года, определяющего организацию проектной деятельности в правительстве. Напомним, эксперименты по разделению в Белом доме проектной (организованной в целом аналогично проектной деятельности в коммерческих компаниях — реализация уникальных и конечных по целям проектов) и процессной (реализующей регулярные процессы) деятельности начались в 2014–2015 годах, и к созданию в последнем правительстве Дмитрия Медведева (май 2018-го — январь 2020 года) формы проектной деятельности уже были определены.

Новую схему начали готовить в Белом доме по поручению президента от 4 января, команда нового премьера Михаила Мишустина за пять месяцев работы включила в нее часть изменений, связанных с новым дизайном правительства и практиками административной работы. Схему готовили к введению в действие в ограниченные по времени сроки (до активной фазы бюджетного процесса на 2021–2023 годы), основная часть работы пришлась на реформы проектной деятельности в аппарате правительства (вице-премьер Дмитрий Григоренко) и в финансово-экономическом блоке (первый вице-премьер Андрей Белоусов), основные изменения предлагаются в функциональной структуре — и в силу того, что проектная часть деятельности Белого дома не является изолированной от процессной, новая схема будет влиять на порядок работы правительства в целом.

Наиболее «невидимая» и достаточно важная часть изменений — если ранее в проектной части наиболее значимыми были национальные проекты (НП), частью которых являлись федеральные проекты (ФП), то теперь ФП во многом самодостаточны.

Так, они полноценно могут реализовываться вне нацпроектов. Новый ФП может инициироваться министром правительства, его председателем, советом по нацпроектам, если предполагается, что проект измеримым образом влияет на достижение «национальных целей развития» в соответствующем указе президента. НП, курируемые вице-премьерами, являются в этом аспекте совокупностью ФП, между которыми в интересах исполнения НП могут перераспределяться ресурсы. В новой схеме полномочия премьер-министра, вице-премьеров и министров по коррекции НП и ФП расширены, число административных процедур, которые нужны для текущих изменений, сокращено, схема сейчас выглядит более гибкой и допускающей более быстрые оперативные изменения, чем ранее. В этом смысле она стала еще больше напоминать стандартную практику project management публичного АО по функциональным ролям участников процесса — у этого есть и позитивные, и проблемные стороны. В новой схеме меньше акцентов на «персональную ответственность» госменеджмента НП и ФП (хотя она и сохранена) и большее значение придается схеме коммуникаций по проекту.

Изменены в том же ключе и принципы контроля за исполнением НП и особенно ФП. В новой схеме функции информсистем, отвечающих за распределение ресурсов, финансовые трансакции и управленческие решения, еще нельзя считать полностью сведенными в аналог ERP-систем, используемых в публичных АО, но сделан очередной шаг в эту сторону. В рамках ГАС «Управление» создается подсистема для автоматического сбора сведений об управлении НП (и ФП), которая синхронизуется с «Электронным бюджетом» казначейства Минфина, в проекте также участвует Минцифра, и эти данные могут использоваться «автоматически» — как факт, без чьего-либо утверждения. В этой части важна независимость происхождения данных о том, что в реальности происходит в процессах, составляющих проект, при этом, напомним, на уровне НП цели — это или соответствующая статистика Росстата, или показатели по методикам международных организаций. Отметим, что в новой схеме также «легализованы» альтернативные показатели. Окончательно полностью скоординированная система управления НП и ФП в Белом доме появится к лету 2021 года. К этому времени, видимо, изменится и часть управленческих практик в правительстве, часть, относящаяся к проектной деятельности, меняется уже сейчас — так, некоторые заседания рабочих структур проекта могут проводиться в заочно-электронной форме, то есть фактически в виде голосования в цифровой среде.

В новой схеме окончательно определена роль Минэкономики в системе нацпроектов и в силу этого в правительстве — это общая координация работы по НП и ФП, оценка их результативности, в том числе текущей, в целом определение того, как они влияют на экономические процессы и наоборот.

Изменяется функция аналитического центра (АЦ) правительства — он полностью переориентирован на работу по созданию «госERP». В свою очередь, часть давно отмененных функций АЦ, создававшегося параллельно со структурами «Открытого правительства», в распределенной форме передаются общественно-экспертным советам при НП и не входящим в них ФП. И наконец, в проектном офисе федерального правительства создается центр компетенций проектной деятельности — его точные функции из постановления Белого дома неочевидны, судя по всему, это внутренний методический и независимый контрольный центр аппарата правительства в системе НП.

Несмотря на то что происходящее выглядит очень специальным и важным только участникам процесса, реформа проектной деятельности, особенно в связи с общими состоявшимися и готовящимися изменениями административных практик в Белом доме,— процесс, который в состоянии значимо изменить то, как работает федеральное правительство, какие задачи и с какой скоростью оно способно обсуждать и решать. Корпоративная культура в административной среде в РФ, сформировавшаяся в 1990-х — начале 2000-х, как правило, способна эффективно сопротивляться любым изменениям «правил игры» извне, обессмысливая все «революционные» кадровые назначения, но очень чувствительна к изменениям «среды», в которой она существует. В данном случае происходящее — попытка сдвинуть ее в сторону более «цифровой» среды, в которой многие выглядящие неизменяемыми свойства системы могут трансформироваться за несколько месяцев. Эти процессы, как, например, реформа госслужбы в 2003–2005 годах или цифровизация казначейства в последние годы, слабо воспринимаются обществом, несмотря на значимое влияние на состояние госаппарата.

Дмитрий Бутрин