Бюджетная консолидация 2021–2022 годов обещает быть рекордно жестокой

Верхняя планка бюджетных расходов, установленная Министерством финансов, предполагает почти полную невозможность в бюджете на 2021–2023 годы увеличивать «стандартные» федеральные бюджетные расходы — в проекте новых предварительных расчетов бюджетной конструкции расходы даже оборонной госпрограммы предлагается сократить на 7–8% от действующего плана. Пространство для сокращения бюджетных расходов на 2021–2022 годы особенно тесно — в той или иной степени защищенными статьями являются социальные и антикризисные траты, резко увеличенные решениями весны 2020 года.

Как следует из сообщений информагентств, Минфин утвердил документ, являющийся основным для активной фазы составления проекта федерального бюджета на 2021–2023 годы,— «Методику расчета предельных базовых бюджетных ассигнований». Агентство «Прайм» в воскресенье процитировало несколько цифр из документа, касающихся отдельных госпрограмм (ГП) — в частности, ГП «Развитие ОПК», «Обеспечение обороноспособности страны», «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности», «Развитие внешнеэкономической деятельности».

Полной информации о параметрах бюджета эти данные дать не могут, однако направления изменений в бюджете на 2021–2023 годы из них очевидны — на 2021–2022 годы придется очень значительное сокращение «несоциальных» расходов.

Проект «Методики» был опубликован Минфином еще 8 июня 2020 года. По сути, этот документ является совокупностью лимитов, верхних планок расходов по той или иной бюджетной статье. Они определяются, с одной стороны, уже существующими и принятыми на федеральный бюджет обязательствами в прошлые годы и месяцы, которые невозможно отменить (определяющими структуру бюджета — это касается и расходов социальных фондов, и принятых расходных мер экстренного характера, и реализуемых поручений президента и постановлений правительства), с другой — ограничениями «бюджетного правила». «Методика» задает хоть и подробные, но общие рамки — после утверждения эти лимиты предлагаются главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС), которые в дальнейшем соглашаются или возражают, процесс обсуждения возражений, детализаций и конкретных решений к осени приводит к появлению проекта бюджета в правительстве — он затем и обсуждается в Госдуме.

В 2020 году эта технология, обычно не вызывающая сверхнормативного напряжения ГРБС, проходит серьезнейшее испытание. С одной стороны, проект от 8 июня, и это подчеркивается в документе Минфина, основывается на действующем законе о бюджете (после мартовских поправок) и макропрогнозе Минэкономики. «После одобрения правительством РФ прогноза… Минфин России самостоятельно осуществит перерасчет соответствующих показателей»,— рутинно указывалось в комментарии ведомства к документу от 8 июня, хотя тогда уже было понятно, что прогноз (утверждаемый в сентябре) в силу экономических потрясений весны 2020 года (коронавирусная пандемия плюс спад ВВП во втором квартале и по итогам 2020 года, вызванный в том числе обвалом экспортных доходов) уже имеет мало общего с реальностью. При этом в июньские лимиты пришлось внести некоторые довольно крупные изменения (например, рост расходов по требованиям послания Владимира Путина для демографического и медицинского нацпроектов общей стоимостью только в части трансфертов соцфондам в 940 млрд руб.), ставившие ГРБС в ситуацию, в которой на любой рост лимитов нельзя было даже надеяться. Июньский проект предполагал, за немногими незначительными исключениями, нулевой рост расходов или небольшие сокращения по большинству госпрограмм. Тем временем летом 2020 года правительством принят целый набор мер для посткризисного восстановления, в том числе крупные в масштабах страны социальные выплаты домохозяйствам (Банк России на прошлой неделе оценивал их, правда, в консолидированной бюджетной системе, в 800 млрд руб.) и не менее крупные расходы на поддержку компаний — в том числе «списываемые» кредиты на поддержку занятости.

Первые цифры новых лимитов отчасти уже отражают характер этих изменений. Так, предельные базовые расходы госпрограммы (ГП) «Экономическое развитие и инновационная экономика» вырастут с 162,2 млрд руб. до 609,6 млрд руб. в 2021 году, очевидно, именно из-за этой кредитной поддержки. В дальнейшем же сокращение лимитов по ГП составит, в 2022–2023 годах, около 11% ежегодно — до 175,5 и 179,6 млрд руб. ГП «Развитие промышленности» сократится от утвержденных в действующем бюджете планов на 18% в 2021 году, на 17,3% в 2022 году и на 16,1% в 2023 году — экономия предполагается на 120–130 млрд руб. в год. Крайне нужная правительству ГП развития ВЭД также сокращается на 3–4%, как и относительно некрупные ГП развития ОПК и обеспечения госбезопасности.

Сокращение лимитов затронет также и «оборонную» ГП, обычно несокращаемую.

Здесь масштабы сокращений выглядят так. По 2021 году июньские лимиты по ГП составляли 1,54 трлн руб. (и их тогда предлагалось увеличить еще на 14 млрд руб.). Сейчас новый лимит — 1,42 трлн руб., это сокращение расходов на 7,9%. По 2022 году старый лимит — 1,57 трлн руб., новый — 1,46 трлн руб., это сокращение на 8,2%. Те же цифры на 2023 год — 1,6 трлн руб., 1,51 трлн руб., лимиты сокращаются на 4,5%. Впрочем, последняя цифра условна, особенности бюджетной «трехлетки» обычно сильно искажают расчеты третьего ее года.

«Оборонная» ГП (в ней также довольно много социальных по своей сути расходов) — одна из крупнейших в бюджете: то, что по крайней мере на 2021–2022 годы ее приходится сокращать в таком масштабе, притом что по крайней мере в 2021 году «бюджетное правило» в части расходов еще не будет действовать (возвращение к нему предполагается в 2022 году), показывает, насколько напряженным является текущий бюджетный торг. Бюджет на 2021–2022 годы будет вынужденно «социальным» — неотменяемые продемографические решения приняты еще до столь же неотменяемых антикризисных. В итоге, несмотря на продемонстрированную Минфином способность почти не тратить Фонд национального благосостояния, покрывая дефицит бюджета крупными займами в ОФЗ, пространство бюджетного торга в 2020 году предельно сократилось — и выйти из бюджетной консолидации без реальных потерь не сможет, видимо, ни один ГРБС.

Дмитрий Бутрин