Станут ли экспериментальные правовые режимы фундаментом цифровизации

Со следующего года в России начнут работать «регуляторные песочницы» — особые правовые режимы, в которых можно тестировать инновации, несмотря на законодательные ограничения. «Песочницы» призваны стать фундаментом для цифровой трансформации, но пока выглядят в первую очередь попыткой вывести из «серой зоны» технологии, которые уже так или иначе работают,— например, дистанционное заключение договоров в каршеринге или на услуги связи. Главными интересантами «песочниц» оказались крупные корпорации, а главным риском — утечки данных конечных потребителей, ведь в рамках экспериментов разрешается обходить целый ряд норм.

Владимир Путин 31 июля подписал закон об экспериментальных правовых режимах (ЭПР), или так называемых регуляторных песочницах. Он дает возможность тестировать инновации на определенной территории, обходя жесткие требования закона: тайну связи, переписки, врачебную тайну и др. Такой гибкий правовой режим должен помочь опробовать перспективные технологии, оценив их эффект и необходимость менять законодательство. Например, до сих пор из-за нормативных ограничений невозможно в реальных условиях тестировать беспилотные автомобили, полноценно развивать сервисы телемедицины и искусственный интеллект.

Закон об ЭПР действует так: юрлицо или ИП описывает, что собирается тестировать, обосновывает эксперимент с точки зрения пользы для общества и экономики и направляет документы в Минэкономики. После базовой проверки (несудимость руководства, отсутствие налоговой задолженности, нерегистрация в офшоре) материалы оттуда уходят в отраслевое министерство и в организацию предпринимательского сообщества — пока предполагается, что ею станет АНО «Цифровая экономика», рассказал замминистра экономики Владислав Федулов на конференции “Ъ” 11 августа. Если замечаний нет, Минэкономики готовит проект постановления, который утверждает экспериментальный режим, его срок и особенности. На основе таких предложений министерство уже отобрало восемь экспериментов (см. колонку и “Ъ” от 27 июля).

Владислав Федулов подчеркнул, что никакие нормативы не будут исключаться из законов. Так, согласие на обработку биометрических персональных данных останется обязательным, но требовать его исключительно в письменном виде на бумаге неконструктивно, поэтому нужна возможность удаленной идентификации для дистанционно предоставляемых услуг, пояснили “Ъ” в Минэкономики. При этом к участникам экспериментального правового режима предъявляются «повышенные требования», подчеркнули в министерстве

Полезно пропилотировать

Похожая «песочница» с 2018 года действует при Центробанке. С тех пор в ЦБ поступило больше 60 заявок от крупных компаний и стартапов, 11 проектов уже прошли пилотирование и шесть из них одобрены, рассказал директор департамента финансовых технологий ЦБ Иван Зимин. Например, успешно себя показали на тестировании сервис оценки кредитоспособности заемщиков на основе информации от операторов фискальных данных и их контрагентов, а также сервис, связанный с выпуском и оборотом цифровых прав. По итогам пилотирования были внесены изменения в законодательство, отметили в Банке России.

Существующая «песочница» позволяет тестировать сервисы на прототипах, без реальных операций и клиентов, но некоторые из них «полезно пропилотировать в условиях реального рынка», что и позволит сделать закон об ЭПР, рассказали в ЦБ. В законе об ЭПР сферы госуслуг и финансов стоят особняком: инициаторами внедрения инноваций в них станут госорганы и Центробанк соответственно.

В концепцию ЭПР укладывается и старая идея развития «Сколково» как полигона для экспериментов, указывает преподаватель Moscow Digital School Борис Едидин. Впрочем, по его словам, реализация проектов в «Сколково» не влияет на регуляторную среду, что ярче всего проявилось в жалобах местных жителей в прокуратуру в связи с движением по улицам беспилотного транспорта во время эксперимента.

Закон о «Сколково» принят в 2010 году и действительно содержит много изъятий из законодательства, но преимущественно в сфере строительства, отметил предправления «Сколково» Игорь Дроздов, напоминая, что тогда речь еще не шла об изъятиях для развития, например, телемедицины и беспилотников.

Выход из «серой зоны»

Отличие механизма ЭПР от прежней модели экспериментов в том, что их формирование будет идти снизу — бизнес может выйти с предложением о введении режима, поясняет ведущий научный сотрудник Центра технологий госуправления РАНХиГС Алексей Ефремов. По этому принципу сконструировано большинство «регуляторных песочниц» в мире: компании предлагают изменения в законодательстве для реализации их экспериментов, добавляет заместитель гендиректора Softline по работе с нацпроектами Андрей Шолохов.

Закон позволит вывести из «серой зоны» множество технологий, например, использование искусственного интеллекта (ИИ) в сфере медицины, указывает Борис Едидин. По его словам, механизмов наполнения и обучения ИИ нет: для этого нужны данные, а в России очень строгие правила их сбора.

Впрочем, в стране уже есть масса примеров использования технологий, которые предлагается развивать в «песочницах». Так, ИИ в медицине на коммерческих условиях уже пытается внедрять сервис Doc+: система по контролю качества медицинских карт используется в НМХЦ им. Пирогова, сети клиник «Скандинавия» и «Клиника Доктора Фомина», рассказал директор по продуктам Doc+ Артем Астапов.

В рамках сервиса «Мое дело», также отобранного для реализации в ЭПР, предполагается использование обезличенных данных сотовых операторов, банков и интернет-поисковиков о клиентопотоках. Но операторы связи и так используют большие данные для нужд бизнеса, в том числе для рекламной аналитики или прогнозирования размещения магазинов. Например, на основе big data «Вымпелкома» проводились расчеты размещения офисов Газпромбанка и фитнес-клубов World Class, сообщал “Ъ”.

Еще один пример сервиса, который «развивается не благодаря, а вопреки законодательству»,— каршеринг, считает Борис Едидин: «в серой зоне» остаются такие аспекты отношений компаний и пользователей, как распределение ответственности между владельцем автомобиля и водителями, соблюдение прав потребителей, безопасности и приватности данных.

Представители шеринговой модели оказания услуг существуют вполне официально, хотя нюансы деятельности имеют белые пятна в плане законодательства, что пока компенсируется юридическими «костылями» и лояльностью их операторов, отмечает исполнительный директор Центра стратегического развития и цифровой трансформации компании «Ланит-Интеграция» Павел Сварник. Дистанционное заключение договоров работает не только в каршеринге — сим-карты уже продаются в супермаркетах и других точках, и пока этот сегмент тоже в «серой зоне», сообщал “Ъ”.

Закон об ЭПР можно рассматривать как попытку вывода работающих практик из «серой зоны», соглашается руководитель группы кибербезопасности KPMG в СНГ Илья Шаленков. Классический законотворческий процесс — медлительный и инерционный, не всегда успевает за техническими новшествами, поэтому возникают ситуации, когда остаются пробелы и неоднозначные трактовки, полагает директор ИТ-департамента компании КРОК Мария Уколова. «Регуляторные песочницы» призваны вывести инновации из «серой зоны», а благодаря изъятиям устаревших норм — ускорить развитие конкретных технологических направлений, добавляет она.

В конечном итоге «песочницы» будут полезны крупным компаниям вроде «Яндекса», разрабатывающего беспилотники и способного выстраивать диалог с государством, полагает партнер фонда Leta Capital Сергей Топоров. «Сомневаюсь, что предприниматели ранних стадий ринутся создавать технологии и стартапы, возникновению которых раньше мешали именно законы»,— добавил он. Кроме того, продолжает он, реализация закона пока выглядит размытой, вольно трактуемой и создающей множество возможностей для «нерыночных конкурентных преимуществ» субъектов с сильной GR-составляющей.

Не для инвесторов

Здесь пролегает и основное отличие отечественных «песочниц» от мирового опыта. Например, британские «песочницы» создавались для того, чтобы малые fintech-стартапы преодолели регуляторный барьер и вышли на рынок, где действуют крупные компании, отмечает юрист Deloitte Legal Катерина Полякова. В результате в других странах «регуляторные песочницы» в первую очередь помогали привлечь внимание инвесторов. Венчурное финансирование таких инноваций вырастало в среднем на 35%, а суммы инвестиций — на 86% по сравнению с иными целями инвестирования в стране, указывает господин Шолохов.

Закономерно, что проекты в «песочнице» становятся более инвестиционно привлекательными, поскольку регулятор снимает часть рисков с инвестора, соглашается инвестиционный директор РВК Алексей Басов. По его словам, в свое время именно создание «регуляторных песочниц» по всему миру стимулировало взрывной рост инвестиций в финтех, включая блокчейн-проекты. А по данным финансового регулятора Великобритании FCA, 40% стартапов, которые прошли через государственную финтех-«песочницу» за первый год работы, смогли привлечь финансирование.

Однако в российских реалиях этого никто не ждет. Внимание венчурных инвесторов обращено не на технологии, интересующие государство, а на их коммерциализацию, отмечает Сергей Топоров: «Обычно регулирование догоняет рынок, а не наоборот, поэтому я бы не ждал особых сдвигов в отношении именно венчурных инвестиций». Кроме того, среди требований к участникам ЭПР — отсутствие налоговой задолженности и не более 50% зарубежного участия, что «точно противоречит цели привлечения капитала, как минимум иностранного», подчеркивает эксперт.

Прямой связи «песочниц» и инвестиций нет, соглашается директор по правовым инициативам Фонда развития интернет-инициатив (ФРИИ) Александра Орехович. Тестирование в «песочнице» позволяет сделать выводы о безопасности технологии и пользе, которую она несет. При масштабировании она может привлечь инвесторов только в случае успешности технологии, предупреждает эксперт.

Небезопасный новый мир

Но главной проблемой потенциальных «песочниц» остаются вопросы безопасности. В случае с проектами, предложенными Минэкономики к первоочередной реализации, речь идет о целом ряде рисков — от угрозы жизни в случае с беспилотным транспортом до киберугроз, подчеркивает Александра Орехович.

В законе не предусмотрено регулирования киберугроз, поэтому проекты в ЭПР требуют особой осторожности с точки зрения безопасности данных, соглашается Илья Шаленков.

Например, проект по оказанию медицинской помощи с применением телетехнологий предлагает разрешить дистанционные медосмотры, а также возможность оказывать медуслуги из произвольных помещений, не только на территории медицинской организации. Без контроля это ослабит безопасность данных, составляющих врачебную тайну, предупреждает господин Шаленков: врачи начнут работать с данными со своих личных устройств, в результате участятся их утечки и возникнут сервисы по предоставлению информации о пациентах. В России нет современных законов в области информбезопасности, которые бы позволяли развивать подобные инициативы с меньшим градусом беспокойства, полагает господин Шаленков.

«Песочница» будет представлять собой «целый новый мир», в котором остаются риски утечки данных, подтверждает руководитель направления Industry X.0 Accenture в России Антон Епишев. Вероятность ошибок и утечек информации повышается и при переходе от «песочницы» к реальному использованию технологий, добавляет эксперт, так как «жизнь гораздо более разнообразная, чем то, что мы можем увидеть в тестовой среде».

Юлия Степанова