Что происходит с законопроектом о распределенной опеке

Юрист Центра лечебной педагогики и один из разработчиков законопроекта о распределенной опеке Елена Заблоцкис рассказала спецкору “Ъ” Ольге Алленовой, как не допустить попадание недобросовестных организаций в сферу опеки и почему закон нужно принимать быстро, а не ждать параллельных реформ в психиатрии и системе опекунства.

«Опекуном гражданина, который помещается под надзор в интернат, становится этот интернат»

— Каковы официальные причины, по которым законопроект о распределенной опеке до сих пор не принят?

—Законопроект по-прежнему готовится ко второму чтению с учетом различных экспертных заключений. Летом Госдума работала, туда были приглашены в том числе представители общественных организаций, заинтересованных в законопроекте. Обсуждали, что исключать из законопроекта категорически нельзя, и почему с определенными исключениями законопроект не будет работать так, как от него ожидают. В результате Госдума перенесла рассмотрение на осеннюю сессию. В настоящий момент, насколько я понимаю, Госдума продолжает с ним работать.

— Какие пункты из законопроекта исключать нельзя?

— Саму возможность распределения опеки, возможность для НКО исполнять обязанности опекуна.

— Я несколько раз слышала от чиновников, что нынешнее законодательство и так допускает возможность распределения опеки между физическими лицами. Это так?

— Это так и не так. Действительно, законодательство допускает назначение нескольких опекунов (физических лиц) и в нем есть регулирование того, как они вместе должны осуществлять опеку. Законом предусмотрено, что они могут распределить между собой обязанности по уходу, лечению, но при этом нельзя разделить полномочия по представительству и защите прав. Что такое полномочия по представительству — это заключение любого договора, совершение любого юридически значимого действия от имени подопечного. Какая тут загвоздка? Допустим, между опекунами распределены обязанности по уходу, и вот опекун, обеспечивающий ежедневный уход, решает нанять для этого сиделку. Заключить с сиделкой договор он может только вместе с другим опекуном: оба должны поставить свои подписи в договоре, или второй опекун должен сделать доверенность первому опекуну на заключение договора.

Такая у нас сейчас система — при ней фактически невозможно распределить обязанности по уходу, потому что они требуют и полномочий по представительству.

— То есть опекуны все должны делать вместе, один без другого не может?

— Да. Поэтому нельзя сказать, что в действующем законодательстве есть возможность полноценного распределения опеки. А мы считаем, что она там должна быть.

Если закон будет принят, у опекунов появится выбор. Могут быть опекуны, которые договорятся действовать так, как это сейчас предусмотрено законом. А другие опекуны договорятся о разделении полномочий — например, когда ежедневный уход, содержание и представительство в этих вопросах полностью лежат на одном опекуне, а представление подопечного в органах власти для того, чтобы получать различные меры государственной поддержки, представление интересов подопечного в медико-социальной экспертизе, суде, решение вопросов с образованием, управлением имуществом, оплатой налогов — на другом опекуне.

— Насколько я понимаю, сегодня в законодательстве нет возможности распределить опеку между физическими и юридическими лицами? Например, между интернатом и родственником.

— Да, это так. По Гражданскому кодексу опекуном гражданина, который помещается под надзор в интернат, становится этот интернат. Если об этом человеке дома заботился опекун, то после помещения подопечного в интернат этот опекун освобождается от своих обязанностей. Эти положения не позволяют толковать нормы закона об опеке и попечительстве расширительно и говорить, что организация может стать одним из нескольких опекунов одного подопечного. Законопроект эти положения изменяет.

Пример: престарелая мама вынуждена была устроить в интернат взрослого сына, потому что не справляется. Но хочет пригласить его в гости на Новый год, организовать лечение и реабилитацию. Интернат не разрешает. Понятно, почему не разрешает: интернат несет ответственность за это решение. Если разрешит, а что-то случится, интернат по голове не погладят. Но если бы эта мама была вторым опекуном, пусть с небольшими обязанностями и полномочиями, то все бы решалось элементарно. На время, когда сын уходит к ней из интерната в гости, когда она обеспечивает медицинскую помощь и реабилитацию, она является опекуном с соответствующим набором прав и обязанностей и отвечает за все, что с ним произойдет дома, а в остальное время опекуном является интернат. У нее даже может быть полностью исключено право распоряжаться имуществом подопечного.

«Я считаю, что требования к организациям-опекунам в законопроекте достаточные»

— Противники законопроекта о распределенной опеке считают, что в нем недостаточно описаны требования к опекунам.

— Речь, вероятно, идет о требованиях к опекунам-организациям, потому что требования к опекунам-физическим лицам остаются теми же, что действуют сейчас.

Требования к организациям — сложный вопрос. Собственно, поэтому законопроект топчется на месте.

У государства есть опасения, что в опеку придут недобросовестные организации, и поэтому самая сложная задача — понять, как отбирать те организации, которые могут быть опекунами, чтобы не пострадали люди, которые станут их подопечными.

Я считаю, что требования к организациям-опекунам в законопроекте достаточные. Правительство в своих последних поправках к законопроекту предусмотрело, что можно правительственным актом устанавливать дополнительные требования к организациям. Нам этот выход кажется более целесообразным, чем закрепление каких-то дополнительных требований в законе. Правительство и прежде всего Министерство юстиции много думали над вопросом, какие могут быть требования к организациям, обсуждались самые разные подходы, но ни один из них не кажется обоснованным. Поэтому если бы была возможность закрепить дополнительные требования к организациям отдельным актом правительства, то мы могли бы посмотреть на практике, что за организации идут в эту сферу, и при необходимости могли бы корректировать требования. Ведь проще принять новый правительственный акт, чем вносить изменения в закон.

— А какие требования к опекунам-организациям есть в законопроекте сейчас?

— Прежде всего руководитель и персонал организации должны отвечать тем же требованиям, что и физические лица: они должны проходить точно такую же проверку, у них не должно быть судимости, они обязаны получить медицинскую справку, пройти подготовку.

— Уточните, пожалуйста: даже если юридически опекуном будет НКО, все сотрудники должны будут пройти такую проверку?

— Да, те сотрудники, которые будут заниматься опекой.

С подачи правительства появились еще такие требования для организаций: они должны иметь жилые помещения, пригодные для проживания и размером не меньше 6 кв. м на человека (если подопечный помещается в эту организацию под надзор); а также иметь денежные средства из расчета регионального прожиточного минимума на каждого подопечного.

Объясняется это тем, что государство хочет видеть, что организация работающая, на счете идет движение средств.

Еще в законопроекте говорится, что нельзя возложить опеку на организацию, руководитель и работники которой ранее были отстранены от исполнения обязанности опекунов. То есть, однажды нарушив права подопечного и лишившись опеки над ним, организация больше не сможет стать опекуном. Это, на наш взгляд, серьезное последствие.

— А почему нельзя предусмотреть возможность быть опекунами только для тех организаций, которые входят в региональные реестры поставщиков социальных услуг?

— Мы рассматривали такой вариант. Проблема в том, что опекунскими организациями могут быть не только те организации, которые предоставляют социальные услуги. У нас много организаций, например церковных, родительских, медицинских, которые не входят в реестр поставщиков социальных услуг, потому что они не оказывают социальные услуги и не хотят их оказывать. Например, организация родителей молодых инвалидов желает стать опекунами для нескольких молодых людей, живущих в доме сопровождаемого проживания. Они имеют право это сделать, это очень здорово, и пусть у них будет такая возможность. Но, конечно, они ни в каком реестре поставщиков социальных услуг значиться не будут. Это первое.

Что дает реестр поставщиков социальных услуг? Право на получение компенсации затрат на услуги. Но в регионах многие НКО, занимающиеся сопровождаемым проживанием, не хотят входить в реестр, потому что эти государственные деньги мизерные, отчетность большая, власти серьезно не рассматривают проекты сопровождаемого проживания, и люди делают это скорее на общественных началах, и живут они за счет благотворительности и каких-то собственных средств, или же получатели услуг оплачивают эти услуги. Это целый пул жизнеспособных организаций, не вступающих в отношения с государством в этом плане. Это второе.

Реестр поставщиков социальных услуг дает какую-то гарантию только в том случае, если состоящие в этом реестре организации имеют договор с органом соцзащиты о получении субсидии или компенсации и получают эти средства. В этом случае мы можем говорить о государственном контроле, потому что государство контролирует, как исполняются эти договоры. Но есть организации, которые в реестр входят, а договоров не имеют, денег от государства не получают, их никто дополнительно не проверяет. Это третье.

«Под словом "опекун" мы понимаем любого опекуна, в том числе организацию»

— Есть еще такая претензия к законопроекту: в нем не предусматривается ответ на вопрос, кто будет отвечать за возможный вред, который подопечный причинил третьим лицам.

— Давайте поясним, о каких ситуациях идет речь. Например, подопечный залил соседей, живущих внизу, разбил чей-то мобильный телефон, ударил человека и тому потребовалось лечение. Гражданский кодекс предусматривает, что вред, причиненный недееспособным, возмещает его опекун или организация, в которую он помещен под надзор. Если только не будет доказано, что вред возник не по их вине.

Под словом «опекун» мы понимаем любого опекуна, в том числе организацию — так, как это принято понимать в Гражданском кодексе. Поэтому норма будет распространяться и на вводимого законопроектом исполнителя обязанностей опекуна — НКО, в которую подопечный не помещается под надзор.

Организация, в которую человек помещается под надзор,— это интернат, некоммерческая или коммерческая организации, где живет подопечный, и они должны принимать меры для того, чтобы их подопечные не совершали действий, от которых могут пострадать другие люди.

Ну вот по Гражданскому кодексу, когда ваш ребенок в школе, он находится под надзором и школа несет ответственность за причиненный им или ему вред во время нахождения в ней, а когда ребенок дома, то за него ответственность несут его родители. Так же и в нашем случае: если недееспособный находится под надзором организации и у него есть внешний опекун, то, пока подопечный находится в зоне ответственности интерната, интернат и отвечает за причиненный подопечным в это время вред.

А, если опекун забрал подопечного из интерната в гости, на реабилитацию, в кино, в это время ответственность несет он.

Если опекунов несколько или у живущего под надзором в организации есть внешний опекун, то привлекать к ответу в суде следует всех. Ведь опекун или надзирающая организация возмещают вред в случае, если не докажут, что вред возник не по их вине. Вот суд и будет разбираться. Например, какие-то действия или бездействия опекуна повлияли на состояние подопечного, в результате чего он причинил вред соседу в интернате.

Но я готова поддержать корректировку норм об ответственности для того, чтобы они стали более ясными. Хотелось бы добавить в число лиц, привлекаемых к ответственности за вред, граждан, которые берут на себя осуществление надзора за недееспособным по договору (сиделки, помощники по уходу), так же, как это предусмотрено в положениях об ответственности за вред, причиненный ребенком в возрасте до 14 лет.

«Такая ассоциация могла бы контролировать, как НКО осуществляют опекунские обязанности»

— Если опекун — НКО и эта организация стала банкротом, как ее защитить, а точнее, как защитить людей, которые там живут? 3 ноября на обсуждении законопроекта о распределенной опеке в рамках форума «Сообщество» прозвучала идея создать некую саморегулируемую организацию, которая стала бы страховщиком для НКО. Но тогда все остальные организации должны платить туда взносы, потому что деньги такой организации брать негде. Это вообще осуществимая идея в российской реальности?

— Я сомневаюсь, что у некоммерческих организаций будет возможность создать такую саморегулируемую организацию, какая предусмотрена в законодательстве для подобных организаций сейчас. Каковы задачи саморегулируемой организации? Создать денежный фонд на случай, если какая-то организация причинила вред клиенту и этот вред надо возместить. Но собрать этот денежный фонд для некоммерческих организаций, работающих в социальной сфере, нереально. Вторая задача такой саморегулируемой организации — разработка собственных стандартов качества, которым должны следовать все члены организации. И саморегулируемая организация должна регулярно проводить проверки того, как соблюдаются эти стандарты в организациях-членах.

Думаю, что в настоящий момент НКО будет тяжело даже на уровне организации процесса — создать отдельную структуру, содержать ее, проводить проверки соблюдения стандартов.

Это отдельный, достаточно серьезный вид деятельности, которым надо заниматься. Когда мы говорим о сфере бизнеса, то понятно, как, к примеру, в строительстве существуют саморегулируемые организации: такие вот «буферные» организации могут содержаться за счет прибыли. Но в некоммерческом секторе, живущем в основном за счет благотворительности, государственных грантов и компенсаций затрат на услуги, нереально идти по этому пути.

Тем не менее эта идея очень интересна. Мы в своей общественной среде рассматриваем возможность применения некоторых механизмов саморегулируемой организации — с точки зрения допуска НКО к опеке. Мы можем определить какие-то зарекомендовавшие себя организации, которые могли бы давать рекомендации для органов опеки — например, обращается в опеку НКО с желанием стать опекуном, а ассоциация НКО говорит: «Да, мы знаем эту организацию и можем ее рекомендовать» или «Мы не знаем, у нас есть сомнения». Такая ассоциация могла бы в какой-то мере контролировать, как НКО осуществляют опекунские обязанности.

Такие механизмы мы могли бы рассматривать. Но мы не рассматриваем это как защиту от банкротства.

— Так что же делать, если НКО разорится и люди окажутся на улице?

— Но этот вопрос же не касается опеки и закона о распределенной опеке. Он относится прежде всего к организациям, предоставляющим услуги с проживанием, организациям социального обслуживания. Например, был частный пансионат для престарелых, организация обанкротились и всех людей надо куда-то устроить жить. Куда? В государственные интернаты или в другие такие же частные пансионаты — в любом случае банкротство организации, которая предоставляет услуги, подразумевает, что эти люди должны быть рассредоточены по другим организациям, предоставляющим услуги. Но это не касается напрямую закона о распределенной опеке.

Допустим, есть родительская организация, ставшая внешним опекуном для ребят, которые живут не в ней, а в доме сопровождаемого проживания или в интернате, и эта родительская организация обанкротилась — но ее банкротство никаким образом не повлияет на ребят: они так же будут продолжать жить в сопровождаемом проживании или в интернате. Нужно разделить вопросы, где только опека, а где предоставление услуг с проживанием.

Да, если опекуном является организация, предоставляющая услуги с проживанием, и она обанкротилась, то надо эту проблему решить и куда-то устроить живших в ней людей — как недееспособных, так и дееспособных, но нуждающихся в постоянном уходе. И в этом случае очень важно наличие нескольких опекунов.

Если один не справился, то другой и займется этим вопросом и будет искать, куда определить человека — получить путевку в государственный интернат, нанять сиделку, найти другое место с сопровождаемым проживанием. Если же другого опекуна нет, то этим вопросом будет заниматься орган опеки.

Такие случаи с банкротством происходят и сегодня — посмотрите, сколько частных пансионатов в серой зоне, мы вообще не знаем, что там происходит. Это вопрос организации социального обслуживания с проживанием — необходимо решить, кого мы допускаем в эту сферу услуг.

«Люди просят нас найти их детям опекунов на будущее»

— Вы согласны с тем, что для решения проблем интернатов нужна реформа психиатрии, в частности изменение закона о психиатрической помощи?

— Первая статья законопроекта как раз касается внесения изменений в закон о психиатрической помощи. В ней затрагиваются вопросы приема в интернат, выписки из него, временного выбытия в гости. Последний вопрос, кстати, не урегулирован, и Конституционный суд в своем определении указал, что в Госдуме находится на рассмотрении законопроект о распределенной опеке, он и решит вопрос временного выбытия, ждите.

Я полностью поддерживаю Лидию Юрьевну (Лидия Михеева, секретарь ОП РФ.— “Ъ”) в том, что необходимо обновлять старый закон о психиатрической помощи. Но его дальнейшее обновление не должно тормозить законопроект.

— Я помню, что в первой редакции законопроекта говорилось о необходимости создания службы защиты прав пациентов в психиатрических больницах и интернатах, а потом это выкинули.

— Да, мы хотели поднять вопрос о создании службы защиты прав пациентов психиатрических больниц, которая с 1992 года — времени принятия закона о психиатрической помощи — так и не была создана. У нас было две задачи: предусмотреть, что служба создается и функционирует в соответствии с отдельным федеральным законом, и распространить функционал службы на психоневрологические интернаты. Но, к сожалению, эта норма из законопроекта исключена, потому что никто пока не понимает, как эту службу создать.

— Сегодня органы опеки и попечительства плохо справляются со своими обязанностями в отношении жителей интернатов. Если появится распределенная опека, внешние опекуны, справятся ли эти структуры?

— Мы согласны с предложениями реформировать органы опеки и попечительства. Мы об этом неоднократно говорили на всех встречах, посвященных законопроекту.

Один из весомых аргументов против законопроекта звучит так: органы опеки не справятся.

В ответ мы говорим: опасения, что органы опеки не справятся, и то, что они существуют в том виде, в каком есть, не значит, что мы не должны развиваться. Это не значит, что нельзя давать новые возможности людям, которые их ждут и готовы уже что-то делать. И пока мы будем ждать, что кто-то реформирует органы опеки, жизнь у людей пройдет, и пройдет плохо. Мы за то, чтобы давать органам опеки и попечительства инструменты для более вариативного подхода к разным ситуациям, что и предлагает законопроект. Пусть этот законопроект станет пусковым механизмом для этой большой реформы.

У нас позиция такая: ждать реформы органов опеки и психиатрии неправильно. Потому что люди очень ждут принятия этого закона. Закон затрагивает не только тех, кто живет в интернатах, но прежде всего людей, живущих в семьях. Мы на протяжении десятилетий слышим от семей только одно: «Как нам устроить будущую жизнь взрослого ребенка, где нам найти опекуна на будущее, как нам попасть в сопровождаемое проживание и не допустить помещения ребенка в интернат?» А вы же понимаете, что в сопровождаемом проживании без опекуна никак нельзя. Если у недееспособного человека умирает мать-опекун, его заберут в интернат. И люди просят нас найти опекунов их детям на будущее. Но сегодня найти таких опекунов среди физических лиц очень трудно — почти невозможно. Такие организации, как московский Центр лечебной педагогики, фонд «Жизненный путь», питерские «Перспективы» и ГАООРДИ, псковский «Росток» и другие, могли бы взять под опеку недееспособных людей из семей, с которыми они взаимодействуют много лет. Мы эти семьи знаем, они нас знают. Соответственно, они готовы нам доверить опеку над своим взрослым ребенком.

Анна Львовна (Анна Битова, руководитель московского Центра лечебной педагогики.— “Ъ”) стала опекуном взрослой девушки в чрезвычайной ситуации, потому что маме не удалось найти поддержки у близких. Эта девушка с детства получает помощь в центре. Ксения Алферова (соучредитель благотворительной организации «Я есть!».— “Ъ”) стала попечителем молодого человека, которому помогает эта организация после смерти его матери. И ребята, живущие сейчас в ПНИ, тоже заложники этой ситуации. Сотрудники петербургских «Перспектив» вывели из интернатов на время пандемии 26 человек, чтобы спасти их жизни. Но потом пришлось их возвращать. Только для 6 нашлись опекуны, остальных вернули, и эти 20 человек просят, чтобы их забрали обратно.

Законопроект даст людям жизнь, которая им очень нужна. Они ее хотят, мечтают о ней. Жестоко не замечать этого. Пора уже государству услышать своих граждан. Тем более что других способов помощи этим людям никто до сих пор не предложил.