Почему в России не принимается закон о распределенной опеке

Общественные организации и родители детей с ментальной инвалидностью много лет добиваются принятия в России закона о распределенной опеке, который позволил бы взрослым людям с психическими особенностями жить в обществе, а не в интернате. Соответствующий законопроект пять лет назад поступил в Госдуму, был рассмотрен в первом чтении, претерпел несколько изменений, но до сих пор не принят законодателями. Секретарь Общественной палаты РФ, член Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Лидия Михеева объяснила спецкору “Ъ” Ольге Алленовой, что мешает принятию закона о распределенной опеке.

— Вас считают противником законопроекта о распределенной опеке. Вы и правда против?

— У меня еще в 2004 году вышла монография, в которой я предложила разрешить назначение нескольких опекунов одному подопечному. Хочу пояснить, что я не против так называемой распределенной опеки, и в принципе среди юристов нет каких-то противоположных взглядов на эту тему. Все мы очень хорошо знаем, что у одного подопечного может быть множество опекунов, это есть не только во Франции, в Германии, но и, например, в Канаде — в своей книге я ссылалась на этот опыт. Вообще-то это и в Российской Империи было. В своей монографии я опубликовала также проект федерального закона об опеке (закон был принят в 2008 году), и в одной из статей проекта было прямо указано, что обязанности опекунов могут быть распределены между ними актом об их назначении.

И я не вполне понимаю, почему эта тема только на протяжении последних лет стала такой актуальной и вызывает столько дискуссий.

— Потому что появилось больше информации о том, что в западных странах опекунов может быть много, ими могут быть как организации, так и люди, и это позволяет лучше защищать интересы подопечных, и родители детей с ментальными особенностями в нашей стране тоже хотят, чтобы так было.

— Мне кажется, самое главное, что стоит сейчас обсуждать,— это требования к личности опекунов — физических и юридических лиц.

Например, требования к личности граждан-опекунов исторически установлены законом и считаются в принципе справедливыми.

— Вы имеете в виду обычных опекунов, каких обычно назначают для детей?

— Да, но не только для несовершеннолетних детей. Требования к гражданам, которые становятся опекунами, раньше были закреплены в Гражданском кодексе РСФСР, теперь в Гражданском кодексе Российской Федерации указаны такие же требования.

Что касается юридических лиц, которые могли бы стать опекунами, то для них никогда каких-то специальных норм не разрабатывалось. В нашей стране только государственные учреждения могли быть опекунами недееспособных, и много десятилетий другой практики не было.

— Вы имеете в виду, что из юридических лиц опекунами недееспособных людей сегодня могут быть только те интернаты, в которых эти люди живут. А не, например, НКО.

— Да. И это понятно: если с 1920-х годов прошлого столетия в стране существовали единственно возможные опекуны в виде государственных учреждений, то многим довольно тяжело представить себе, что какое-то другое юридическое лицо берет на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном гражданине.

И мне кажется, что раз сейчас это требует переосмысления, то надо ответить на вопросы тех, кто выступает против законопроекта о так называемой распределенной опеке.

Но честно говоря, начало этой проблемы лежит гораздо дальше от самой опеки, чем может показаться. Потому что первым и главным вопросом, на который нужно ответить нашему законодателю, является вопрос об изменении закона о психиатрической помощи. Мы уже на протяжении многих лет об этом говорим, но, к сожалению, ничего не меняется.

— А как психиатрическая помощь связана с распределением опеки?

— Тут есть очень важная взаимосвязь, я хочу это подчеркнуть. Закон о психиатрической помощи был выстроен во многом на базе традиций советского законодательства, особенно в части организации заботы о больных людях. Закон предполагает, что гражданин, имеющий отклонения от психической нормы, попадает в специализированное учреждение и остается полностью под надзором, присмотром и опекой этого учреждения. Альтернативы у него нет. Но в это учреждение практически невозможно войти. Закрытость этих учреждений вызывает самую серьезную озабоченность — неслучайно мы так остро реагируем, когда слышим, что в этих учреждениях нарушаются права человека. Если помните, недавно, например, появилась информация о том, что в одном из социальных учреждений провели принудительную медицинскую стерилизацию женщин, которые там находятся. Я направила запрос в Генеральную прокуратуру по этому инциденту.

— Что вам ответили?

— К сожалению, разбирательство еще идет, запрос передан в региональную прокуратуру. Мы держим его под контролем.

И по всем остальным случаям мы реагируем так же, нас очень волнует, как такое становится возможным. Оттого что эти учреждения закрыты, в них почти невозможно проникнуть, в том числе в рамках общественного контроля. Но если разобраться, то далеко не во всех учреждениях должен быть такой закрытый режим. Он обоснован только в случаях, когда психически нездоровые граждане способны причинить вред окружающим или самим себе. Для лечения такой категории больных существуют специальные требования к обеспечению безопасности. Во всех остальных случаях закрытость учреждения абсолютно не обоснована. И первое, что необходимо сделать,— внести поправки в закон о психиатрической помощи.

— Чтобы они стали открытыми для общественных организаций?

— Да, таким образом мы позволим неравнодушным людям узнать, соблюдаются ли там права человека, есть ли, например, необходимость лишать кого-то из пациентов дееспособности, нужно ли обратиться в суд с требованием об отмене решения о недееспособности. За этим кто-то еще должен следить, кроме руководства учреждений.

— Закон о психиатрической помощи, который вы упоминаете, был принят в 1992 году, и в нем упоминается независимая служба защиты прав пациентов, однако она так и не была создана. То есть не в законе дело. И насколько я знаю, такую службу вносили в первоначальный вариант законопроекта о распределенной опеке, но потом после обсуждений с правительством ее убрали из документа.

— Мы и дальше будем поднимать эту проблему. В этой сфере должен существовать реальный общественный контроль. Пока его нет, мы не знаем, что там происходит. Это первое.

Второе. Очень важным является вопрос о том, как выполняются опекунские функции.

Медицинские или социальные государственные юридические лица, выполняющие роль опекунов (имеются в виду интернаты.— “Ъ”), точно так же, как и физические лица-опекуны, должны находиться под надзором со стороны государства.

Но почему-то этот надзор неэффективен, почему-то те органы, которые для этого созданы,— органы опеки и попечительства — не работают эффективно. О необходимости их реформы я начала говорить еще где-то в 2000 году, когда мы с командой юристов обсуждали, как нам развивать законодательство об опеке. Нам уже тогда было непонятно, почему органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, а не органы государственной власти, находящиеся в единой системе,— например, в системе органов соцзащиты. Я не говорю, что включение органов опеки в систему соцзащиты — единственно правильное решение, но, по крайней мере, это создало бы понятную и прозрачную управляемую модель отношений с их участием.

Сегодня орган опеки и попечительства — это буквально один-два, в лучшем случае три-пять сотрудников, которые просто не в состоянии охватить своим вниманием всю территорию, которая им подведомственна, — все учреждения, социальные или медицинские, которые на их территории находятся, и, соответственно, всех граждан, которые в эти учреждения помещены.

И если в отношении, например, приемных или усыновленных детей работа органов опеки более или менее налажена — сотрудники приходят в семьи, беседуют с детьми, видят, в каких условиях они живут,— то в случаях опеки над взрослыми мы ничего такого не наблюдаем. Взрослые подопечные почему-то оказались вне этого внимания. И поэтому важно ставить вопрос о реформе органов опеки и попечительства, о том, что нужно сделать, чтобы они все-таки выполняли функции, которые возложены на них законодательством. В Гражданском кодексе России, например, прямо указано, что контроль и надзор за деятельностью любых опекунов обязательно осуществляют органы опеки и попечительства. Но эта норма остается декларативной, она не работает без ресурсов, без финансов, без кадров. И еще она не работает, потому что все подопечные граждане, находящиеся в различных учреждениях, оказываются в ведении разных ведомств. Те, кто находится в учреждениях здравоохранения, подведомственны региональным минздравам, те, кто находится в социальных учреждениях,— соответственно, министерствам соцзащиты. Это, кстати, касается и детей — специализированные учреждения для детей по странному стечению обстоятельств тоже подведомственны разным органам исполнительной власти.

Нельзя забывать и о системе подушевого финансирования учреждений. Государственные и муниципальные учреждения получают на каждый следующий год государственное задание, в котором объем денежных средств, приходящих в эти учреждения из бюджета, рассчитан строго по количеству людей, которые будут находиться в них. Я думаю, в таких условиях, наверное, не всегда стоит рассчитывать на добросовестность руководителей учреждений, которые по закону должны всеми силами стараться исцелить человека, вернуть ему дееспособность, устроить его в семью — а на деле заинтересованы в том, чтобы места в учреждении не пустовали.

Вот это важные пункты, которые нужно обязательно обсуждать для того, чтобы решение проблем, о которых мы говорим, было комплексным.

— Вы можете объяснить, что конкретно в существующем законопроекте о распределенной опеке не позволяет его принять сейчас? Почему нельзя параллельно с принятием закона проводить те реформы, о которых вы говорите?

— У моих коллег есть опасения применительно к текущей редакции законопроекта о так называемой распределенной опеке, они в основном вызваны тем, что в ситуации с несколькими возможными опекунами не решены вопросы контроля и ответственности.

— В законопроекте говорится, что правила для подбора опекунов такие же, какие сегодня установлены законодательством в отношении опекунов для несовершеннолетних. Это довольно отлаженная система, как вы сами сказали.

— Честно говоря, я не знаю, какова последняя версия этого законопроекта, поскольку он такое количество раз перерабатывался и дорабатывался, что я могла не уследить. Мы многократно встречались и обсуждали эти тексты с общественниками, с представителями органов государственной власти, на площадке Государственной думы тоже были обсуждения.

Если в целом оценить дискуссию, то закономерным надо признать такой вопрос: в тех случаях, когда в качестве опекуна будет рассматриваться негосударственное некоммерческое юридическое лицо, будет ли подопечный там находиться постоянно — круглосуточно — и понадобится ли ему в этот период квалифицированная медицинская помощь или помощь каких-то других специалистов? Далее естественным образом возникают следующий вопрос: а способна ли некоммерческая организация организовать такой круглосуточный надзор, уход, помощь специалистов, предоставить такую специализированную помощь? Ведь не только питание и проживание должно быть предоставлено человеку, ему нужны и иные виды помощи. Следующий вопрос — где некоммерческая организация возьмет финансы, чтобы выстраивать такую работу? Будут ли эти финансы стабильны? Согласитесь, что это закономерные вопросы. И я думаю, что, пока мы все эти вопросы не обсудим и не найдем для них решения, нам будет сложно двигаться дальше.

— В западных странах действует модель субсидий — государство полностью субсидирует работу НКО, и я лично видела примеры, как НКО оказывает специализированную медицинскую помощь или содержит пенитенциарное учреждение. Во многих странах государство стремится передать такую работу третьему сектору. Потому что задача государства там понимается как наблюдение за соблюдением прав человека в этих местах и финансирование, а сами услуги выполняют коммерческие или некоммерческие организации.

— Да, такой тренд заметен и в нашем правопорядке. Достаточно вспомнить недавно принятый Закон о госзаказе на оказание услуг в социальной сфере. Коллеги из Москвы уверяют, что есть НКО, занимающиеся людьми с ментальными особенностями, которые уже получают субсидию из регионального бюджета.

— Да, у нас в стране есть такая модель — НКО входят в региональные реестры поставщиков общественно-полезных услуг, и на основании этого государство им доверяет. То есть такие реестры — уже свидетельство того, что организация надежная. А дальше государство с ними работает, например, платит им ежегодные субсидии на оказание услуг по сопровождению людей с инвалидностью.

— Мы как раз и готовы это поддержать. Если развивать эту практику, то важно обсудить, какие организации могут быть допущены к выполнению такой работы. Как предупредить появление недобросовестных игроков на этом поле? Хочу заметить, что об этом говорят сами представители некоммерческого сектора.

Нужно четко описать в законе механизмы финансирования таких НКО, только тогда мы сможем создать реальные гарантии для подопечных граждан.

Представьте себе, что у организации закончились деньги,— подопечные не могут постоянно путешествовать из одного дома в другой, в третий. Не на улицу же человеку выезжать!

Есть и иные риски, в том числе риски причинения вреда действиями подопечного или причинения вреда ему самому. Вот поэтому мы сейчас обсуждаем предложение, чтобы все некоммерческие организации, которые хотели бы заниматься этой благой деятельностью, объединились в какую-то саморегулируемую организацию. Это одно из возможных решений — я не говорю, что это единственный правильный путь.

— Для чего им объединяться в такую организацию, если уже есть фильтр в виде реестров поставщиков общественно-полезных, социальных услуг?

— Отвечу на языке права: ответственность означает, что кто-то должен заплатить, возместить вред. И если у НКО возникнут проблемы с выполнением таких обязательств, то должен быть кто-то, кто эти обязательства покроет.

— Я уже лет десять работаю с НКО, которые сопровождают людей с ментальной инвалидностью на дому: проблемы есть у всех, но не было ни одного случая, чтобы организация кого-то из подопечных выбросила на улицу. Всегда находится выход.

— Закон должен учитывать все риски, в том числе предусматривать правовые последствия на случай неблагоприятной ситуации, даже если такой случай маловероятен. Поэтому я говорю о необходимости выработать системные решения. Так называемый третий сектор мог бы войти в эту сферу, как раз создав саморегулируемую структуру, которая не только страховала бы ответственность НКО, но и оказывала бы им методическую, юридическую помощь, осуществляла бы взаимодействие с региональными ведомствами, чтобы оперативно решать возникающие у НКО проблемы.

И конечно, мне кажется правильным, чтобы в законе были обозначены механизмы финансирования такой деятельности НКО. Тогда у любой НКО будут шансы войти на рынок социальных услуг. Это тоже один из элементов системного решения.

Повторюсь, одновременно надо добиваться обеспечения общественного контроля в психиатрических медицинских и социальных учреждениях и реформы органов опеки и попечительства. Без этого, мне кажется, нам сложно будет принять закон о распределенной опеке.

— Вы предлагаете сначала создать некую саморегулируемую организацию для НКО, реформировать закон о психиатрической помощи и законодательство об органах опеки — и только потом принимать закон о распределенной опеке?

— Мы в Общественной палате еще до конца не сформулировали все эти идеи. Я пока лишь пытаюсь отметить главное — проблема вовсе не в том, что у одного подопечного не может быть несколько опекунов. Их может быть несколько. Проблема в том, что у нас о человеке должны одновременно заботиться разные органы власти, но почему-то эта забота неэффективна. И нам нужно сделать, чтобы все это стало понятной системой с элементами контроля, надзора, с финансированием и с прозрачностью. И с общественным контролем. Вот без этого точно мы не продвинемся.

— На обсуждении законопроекта о распределенной опеке Нюта Федермессер сказала, что закон может быть принят уже осенью 2021 года. Вы согласны с таким прогнозом?

— Этот вопрос надо задать представителям законодателя. Общественная палата со своей стороны готова организовать предметный и профессиональный диалог по всем дискуссионным моментам.